美國可持續力管理體系解析及啟示

杜譞 李宏濤 溫源遠 環境保護部環境保護對外合作中心 周曉萃 重慶市規劃 研究中心

1 美國可持續力管理體系

1.1 總體目標

美國聯邦政府是美國經濟中最大的能源消費體，擁有近50萬座建筑設施，超過60萬輛汽車，雇傭了180多萬工作人員，每年購買的商品和服務價值超過5000億美元。在此背景下，奧巴馬要求聯邦政府的56個行政機構制定《可持續力績效戰略規劃》（以下簡稱《規劃》），在環境、能源、經濟領域做出示范，使可持續力建設在政府機構中得到落實，保護納稅人利益并保障環境健康，促進國家的繁榮和能源安全，最終實現“清潔能源經濟”。

1.2 主要任務

《規劃》將可持續力建設作為聯邦政府的優先事項，在9個領域設置可持續力績效評估目標，包括：削減設施能源強度；增加可再生能源利用；節約水資源；管理溫室氣體；改進計量和測量方法；建設新設施和重大整修；采購節能產品；減少石油/增加替代燃料；防治污染和減量廢物。主要包括以下8項任務：

（1）減排溫室氣體策略。大力削減政府機構建筑物中的能耗強度，增加可再生能源的使用，在機構固定資產配置中實施可再生能源發電項目；減少化石燃料的使用，盡量使用低溫室氣體排放的車輛（包括替代燃料車）；優化機構車隊的車輛配置，力求到2020年，每年車輛的石油使用率下降2%（以2005為基準）；與供應商和承包商簽署“綠色合同”，合作減少溫室氣體排放；在采購，運輸，旅游和會議方面采取低碳戰略；制定和推行其他創新政策和做法來減少碳排放。

（2）改善水資源利用效率和管理。實施和推廣中水回用戰略，雨水引流項目；減少飲用水的消耗，力爭以2007年為基準，飲用水消耗量每年減少2%，或者到2020年，總共減少26%；以2010年為基準，工業、景觀、農業用水每年減少2%，或者到2020年，總共減少20%。

（3）推進污染預防和廢物減量。通過源頭控制削減廢物和污染的產生，到2015年，固體廢物的轉移率、建筑及拆卸廢物轉移率達到50%或更高的削減率；減少紙張使用，并使再生紙的使用率達到30%；減少有毒有害物質和化學品的采購、使用，并確保其安全處置；增加廢物制成的有機堆肥材料；實施病蟲害綜合防治管理等景觀管理措施；增加使用替代化學品和工藝；依據《應急規劃和知情權法案》進行報告。

（4）改進區域和地方綜合規劃。參與區域交通規劃，掌握現有社區基礎設施的情況；結合聯邦政策，增加地方規劃的能源選擇有效性；確保新設施和租賃規劃公共交通導向，尤其是現有的或計劃中的鎮中心；對于擬建和擴建設施，識別和分析其能源使用和替代性產品的環境影響；與區域規劃相協調，包括各層級的生態系統，流域和各級的環境管理方案。

（5）推動聯邦建筑節能。確保所有在2020年或之后開始規劃的新建筑物，按照到2030年實現“零凈能耗”的目標進行設計；確保所有新的機構建設和改造符合指導原則；確保聯邦機構的建筑存貨（現有的和租用）2015達標率為15%，逐漸實現100%的達標率；鼓勵采用高性價比、具有創新性的策略（如冷屋頂和綠屋頂）以減少能源、水和材料的消耗；合理整合和處置閑置物業資產；翻新和改造具有歷史價值的聯邦物業。

（6）推進可持續性采購。確保95%的采購合同能夠滿足高效節能、節水、環境友好、非臭氧消耗的要求，傾向采購生物質材料、可回收利用和無毒或低毒性的替代品。

（7）推進電子管理。確保優先采購獲得“電子產品影響評價工具”認證的電子產品；購買“能源之星”和“聯邦政府能源管理計劃”指定的設備；建立和落實電源管理、雙面打印，以及其他節能或環保優先措施；實施電子產品環境無害化處置；針對服務器數據中心的能源效率管理實施最佳做法。

（8）實施環境可持續管理。繼續實施現有的環境管理體系，保證其良好的組織與運行；確保已有的管理系統得到適當的實施與維護，推動可持續力目標的實現。

1.3 保障措施

1.3.1 完善法律法規體系

為了保障“清潔能源經濟”的實現，美國聯邦政府機構通過一系列法案和行政命令制定了《規劃》中主要任務的管理目標和要求。1978年，美國頒布了《國家節約能源政策法案》，奠定了現行聯邦政府內部可持續力各項管理目標和要求的基礎。隨后，2005年頒布的《能源政策法案》確定了一系列能源相關的聯邦政府設施和車隊的管理目標，同時也修訂了《國家節約能源政策法案》的部分章節。2007年，布什政府發布了關于加強聯邦環境、能源和交通管理的13423號行政命令，隨后又頒布了能源獨立性與安全性法案，設置了更具有挑戰性的可持續力目標。2009年10月，奧巴馬政府頒布了關于環境、能源和經濟績效的聯邦領導力的13514號行政命令。這項行政命令以經濟復蘇為契機，倡導建立“清潔能源經濟”，將管理溫室氣體、采購節能產品以及防治污染和減量廢物等工作加入到可持續力績效考核的主要任務里，以此體現聯邦政府在減少排放，節約資金方面的承諾。

1.3.2 健全部門協調機制

這一系列規劃的編制和執行單位包括美國15個部級行政機構和41個獨立行政機構，不僅涉及到政府內部的協調，還會影響到為這些部門提供可持續力相關服務的企業和個人。在《規劃》出臺過程中，美國政府通過設置獨立協調機構和專門官員來均衡各方力量，以保證可持續力戰略目標的實現。

奧巴馬通過頒布13514號行政命令授權專門的協調機構——聯邦環境執行官辦公室確定《規劃》的實施策略并監督主管部門執行情況，協調環保署與其它部門之間的環境事務和沖突。同時，明確指定由環境質量委員會和管理與預算辦公室承擔《規劃》跨部門指導委員會的職能。前者負責可持續力目標的制定、監督與評估，后者負責預算、績效及撥款事宜。此外，聯邦環境執行官辦公室根據《規劃》的重點領域確定了包括環保署在內的四個業務主導部門來擬定相關的技術導則和減排策略，并要求各個執行機構指派可持續力高級官員專門負責《規劃》的編制與實施。

1.3.3 采取績效評估方法

《規劃》規定的評估機制包括對申報項目的可行性、優先性評估和對已完成任務的績效評估。其中對于具體項目方案的可行性評估，將從其投資回報率、生命周期成本和環境、社會以及民生收益方面考慮?？冃гu估要求數據的可得性、真實性與代表性，方法多采用指標考核和生命周期管理。

首先，《規劃》要求準確衡量政府各機構碳足跡大小，明確在機構控制下的各資產設備的排放清單；其次，各機構對其資源進行統計、測量和管理，然后設定目標并制定可持續力規劃遞交環境質量委員會審核；最終報請總統批準。在《規劃》中，各機構需要對運營的每個要素、資產、和操作設備進行跟蹤、監控，并根據生命周期投資回報率進行評價。其目的在于清楚識別每項投入，并使所有國有資產和資源得到最有效的利用。例如美國國防部將開發一套績效管理評價系統和“指標評分卡”去監測執行規劃任務的相關活動。環保署利用績效評估報告系統收集每季度能耗、水耗、廢物轉移處理率等數據，使用機動車統計工具數據庫跟蹤交通數據，并根據機構替代能源遵規計劃評價運輸方案和燃油效率，以評估《規劃》績效的階段性進展。

2 我國有關情況及對策建議

2.1 管理現狀

我國國家機關辦公建筑和大型公共建筑總面積不足全國城鎮建筑總面積的4%,但總能耗卻占全國城鎮總耗電量的22%,大型公共建筑單位面積年耗電量達到70300千瓦時, 每平方米年耗電量是普通居民住宅的10～20倍,比歐洲、日本等發達國家同類建筑多出1.5倍。針對這些問題，我國先后出臺了《節能產品政府采購實施意見》以及《公共機構節能條例》, 明確規定在公共機構的節能工作中實行目標責任制和考核評價制度，把節能目標完成情況作為對公共機構負責人考核評價的依據。

2.2 主要問題

我國各級政府機構在公共資源管理方面采取了一些措施，也取得了一定成效，但是還存在很多問題。

（1）管理理念有待提升。政府機構節能工作在能耗統計、建筑節能、車輛節能、政府節能采購、節能新技術的推廣等領域都進行了積極的探索，但還僅僅局限在能源領域，沒有將溫室氣體減排、水資源保護和利用、固體廢棄物減量等環境保護領域內容納入到管理目標，仍需探索和創新管理理念。

（2）法律法規基礎尚不完善。現有的法律法規在推動我國政府機構節能減排工作上發揮了重要作用，但是并未規定量化的工作目標，對實施環節缺乏統一的規范和政策。

（3）缺乏部門協調機制。目前我國公共機構節能工作的主管部門為國管局，在全國公共機構的節能工作上發揮監督與管理作用。然而整個政府機構相關領域的管理基礎比較薄弱，缺乏專門人員的有效協調和管理。

（4）績效管理制度不夠健全。預算約束不嚴格，缺乏統一的政府機構節能減排以及環境保護的績效考核標準，尚未形成科學化的、規范化的績效管理制度。

2.3 對策建議

（1）創新管理理念。在“節能減排”工作框架基礎上升級管理理念，探索類似于可持續力管理體系的新模式。在科學發展觀的指導下轉變管理方式，形成有中國特色的生態文明管理體系。

（2）健全部門協調機制。設置獨立的跨部門協調機構并在各部門指定專門負責人，由主管部門牽頭，協同相關的業務主管部門共同商討制定部門協調機制以及相應的管理辦法。

（3）實現績效動態評估。建立績效動態評估機制，提升節能減排和環境保護等相關目標在政府績效考核中的地位，形成年度分析、中期評估、終期考核的配套機制，強化環境與經濟可持續力目標的聯動分析。