實施流域水功能區限制納污制度基本框架

李志群

（松遼流域水資源保護局，吉林 長春 130021）

建立并實施流域水功能區限制納污制度（以下簡稱制度），需要從流域層面和工作實際出發，按照中央的戰略指向及頂層設計安排，對制度建立和實施的關聯背景、實施依據和基本框架給出較清晰的理解和指向，以便接續工作的整體籌劃、進程安排和細部操作。

1 制度實施的關聯分析

制度的建立和實施對于現階段及未來推動流域經濟社會發展與水環境承載能力相協調具有重要的實踐意義。同時，作為一項系統過程在執行中有其重要而復雜的關聯性，對其系統認識和深入分析，有利于實踐中的縱橫把握。

1.1 制度實施針對的主要問題

1）緩解水環境壓力。因粗放型經濟增長方式導致水環境承載能力大大降低，給現實與未來經濟社會可持續發展帶來瓶頸制約。

2）從嚴保護水資源。目前，江河保護及水污染防治滯后于經濟社會發展程度，使污染問題積重難返，治理保護難度和成本加大。

3）協調保護與發展?？茖W發展需要依據水資源、水環境承載能力，并通過制度實施促進經濟發展方式轉變，逐步實現發展與保護間的協調有序、動態均衡。

1.2 制度實施的背景情勢

制度的實施正逢國家加快水利改革發展、振興東北老工業基地等戰略機遇期。同時，處在市場經濟和現行體制機制背景下，面臨著水資源短缺、生態環境不同程度惡化的情勢及如何破解發展“瓶頸”問題，在時空尺度上又有“十二五”、“十三五”兩個預期目標任務及體系建設目標任務的限度，決定了制度實施過程充滿挑戰。

1.3 制度實施的內在工作邏輯

工作主線是通過實施嚴格的水功能區限制納污制度，明確“水功能區限制納污紅線”，合理配置水域環境容量，嚴格控制入河湖排污總量，以科學限排促進污染減排，持續改善江河水環境質量并穩定達標，通過江河水環境承載能力動態、有序、均衡的調節約束，實現水功能區的過程管理，進而保證河湖持續健康和河流基本功能的良性維持。

1.4 制度實施與體系建設的關系

制度的建立和實施是中央關于加快水利改革發展目標任務（“四大體系”建設）中建立“水資源保護和河湖健康保障體系”及“有利于水利科學發展的制度體系”的重要內容，也是松遼流域水利改革發展目標任務（“三大體系”建設）中建立“水生態環境保護體系”的基本架構要素之一和階段性任務。

1.5 制度實施與相關制度的關系

制度是實施最嚴格的水資源管理制度的有機構成。制度實施涉及與其他兩項制度的相互支撐和內在關聯。其中涉及流域層面對“三條紅線”確立實施的整體設計和系統把握,流域與區域政府間在推動中的溝通協調，流域與區域行業間在落實中的有效組織和配合，流域與其他行業及部門間在協同中的協調合作，特別是與環保部門工作任務的銜接交接。

1.6 制度實施與相關工作的關系

制度的實施涉及與《流域綜合規劃》、《流域水資源綜合規劃》、《振興東北地區規劃》、《全國主體功能區規劃》以及流域水資源保護和水污染防治階段性規劃等目標指標和任務要求的總體兼顧和協調推進，涉及與現行多部法律法規的綜合執行，多項政策辦法的前后接續及更新融通，多種技術成果的整合對接，多項基礎條件的補充完善。

2 制度實施的政策依據

1）保護管理體制依據：《水法》第十二條，《環境保護法》第七條，《水污染防治法》第八條。

2）水功能區管理依據：《水法》第三十二條，中央一號文件第（二十一）、（二十二）項，水利部《水功能區管理辦法》第七條。

3）現行保護職責：流域綜合規劃、水污染防治規劃編制的會同、協同。《水法》第十七條，《水污染防治法》第十五條；核定水域納污能力，提出限制排污總量。《水法》第三十二條，中央一號文件第（二十一）項，水利部水資源［2011］544號；入河排污口設置同意?！端ā返谌臈l，《水污染防治法》第十七、二十二條、七十五條，《河道管理條例》第三十四、三十五條，水利部《入河排污口監督管理辦法》，中央一號文件第（二十一）項；水功能區監測。《水法》第三十二條，《水污染防治法》第二十六條；水功能區達標考核。中央一號文件第（二十二）項，環保部環辦函［2009］445號；報告通報?！端ā返谌l，《水污染防治法》第二十六條；河流水源區保護?！端ā返谌⑷臈l，《水污染防治法》第五十六、五十七條；河流水生態保護?！端ā返谒?、三十、四十條,《水污染防治法》第十六條，中央一號文件第（二十一）項，水利部水資源［2004］316號。

4）水系領導小組工作依據：《環境保護法》第十五條，《水法》第五十六條，《水污染防治法》第二十八條。

5）其他相關政策依據：《全國主體功能區規劃》第十、十一、十二、十三章，松遼流域水資源綜合規劃，松遼流域綜合規劃及相應的流域水資源保護規劃，流域岸線利用管理規劃；可參考的《太湖流域管理條例》第六、十四條、十九至二十一條、二十五條、二十九至三十條、四十二至四十四條、五十三至五十四條、五十六條、五十八條、六十一條。

3 制度實施的基本框架

3.1 基本框架的初步構想

從體系架構看，該項制度屬“松遼流域水生態環境保護體系”結構要素中監管執行子系統（同層的結構功能要素按主體加網絡的形式還應有法律法規、規劃統籌、組織協同、指標評估、信息監控、科技支撐、風險應對、綜合保障、公眾參與等子系統，此略）的主要部分。依據體系建設的總體目標、主要任務、階段要求以及形勢背景，按照實踐和需要共同構建體系，在實施制度中完善體系，在完善體系中創新制度的思路，綜合考慮制度實施的現實性、可行性及有效性等策略因素，著眼解決現實問題，流域層次的制度實施在“十二五”預期（現階段）和“十三五”預期（下階段）的主要考慮是：現階段，針對目前多數水功能區排污量超過水環境容量的實際，從限制納污入手旨在形成基本的制度框架、執行機制和監控手段。著力點是實現從嚴可控，約束行為，考核要素為水功能區達標率，盡快實現水功能區水質達標預期；下階段，考慮市場經濟環境和水資源短缺的瓶頸，針對發展保護中涉及的利益主體、客體、中介間的相關“博弈”，如何實現公平、效率、效益間的整體兼顧及協調可持續發展等問題，依托前期基礎，從優化配置水環境容量入手旨在促進體制進步，拓展功能，形成比較完善、有效的監管執行體系。著力點是實現動態有序，協調均衡。考核要素在原水功能區達標率基礎上增加水功能區入河排污量達標率（重點），形成雙向控制，并開展新層次的管理實踐。兩段演進過程將使“松遼流域水生態環境保護體系”的基本構建得以形成并發揮作用，其整體結構趨于明晰，功能及內涵得到進一步完善和充實。

3.2 現階段的基本框架

制度的實施使概念的水功能區管理期望開始變成行動的水功能區管理實踐，同時也成為今后流域水資源保護工作的有效載體和抓手。因此，首先需要給出這項管理制度一個較為清晰的基本框架，使之逐步形成一個較完整的監管執行系統。

基本框架的構劃主要基于體系脈絡的總體走向、面臨的客觀現實、現行的體制環境、已有的管理基礎以及相互的組分關聯等方面的考慮，并針對和適應管理層次、管理形式的實際需要?；究蚣苤饕山Y構、功能兩部分及相應要素構成，見圖1，其中功能要素的組成與職責授權范圍有關。該框架僅是位于邏輯起點的一個雛形，其構建是適應實踐需要的揚棄過程，隨著相關因素和條件變化，將不斷完善和拓展其結構功能并豐富內涵空間。

圖1 制度實施現階段基本框架圖

3.2.1 基本框架的主要結構要素

1）政策法規。制度性能力是流域管理執行力的重要表征之一。其工作重點是加強流域管理法制建設并為制度實施構造依法管理的運行環境。具體做法是圍繞該項制度具體實施的實際需要，通過深入執行現行法規政策，補充完善相關配套的條例、辦法、細則及標準等行政法規、規范性文件，編制相關保護規劃來豐富管理依據，進一步明確管理要求和規則程序，指導制度設計及實踐，以此形成可行有效的政策法規制度集合。

2）監督管理。本部分是制度實施的重要抓手和集中體現。從流域執行層面看，管理定位是“承上啟下”中觀層次的綜合管理。管理視野是流域整體、重點區位和持續進程。管理對象是流域水功能區及影響水體質量的區域行為?，F階段監管的主要側重點：a）國家有關法律法規及規劃的落實情況、制度實施執行情況（協同）；b）跨界緩沖區等關鍵環節的監控情況；c）流域重要水功能區或存在的突出污染問題（聯合）。因此，管理的思維方式應當是流域全局上的協調把握，突出問題上的研究解決，重點區位上的著力約束，整體進程上的謀劃促進?？紤]現行的體制權責因素，目前流域的主要監管方式是指導（全局籌劃，制度設計，綜合發現）、組織（整體安排，宣貫培訓，試點推進）、協調（搭建平臺，調整關系，銜接服務）、檢查（重點督查，解決問題，考核評估）?？紤]水功能區功能保護及對應主體功能區分區特征，其管理特點應當是差異式的，按其禁止、從嚴、合理的監管原則和目標管理要素內容，構建分類控局（見《松遼流域水資源保護布局與對策》東北水利水電2007增刊），并形成系統、規范、長效的執行機制。本職履責的重點在于改進自身的思想方式和監管方式，提升其流域保護管理的整體運作水平和執行開拓能力。

3）監控能力。從流域整體上，科學合理的構劃監控布局，經過建設提升滿足常規管理及風險管理需要的監控能力，經過整合形成較完善的水資源、水環境、水生態監測網絡。

4）信息手段。建立完善流域水環境生態管理信息系統，提升保護管理現代化水平及輔助決策能力，逐步提高對重要入河排污口及跨界斷面遠程在線監控等信息采集能力，形成流域水環境生態信息共享平臺。

5）技術支撐。立足流域自身實際需求及水生態環境保護特點，著眼于制度實施中疑難問題的研究破解，切實保證管理決策、方法、手段的科學合理、先進有效。開展基礎應用研發工作,著力構建面向基礎、應用、轉化技術的流域科技研發平臺，造就一支專業齊備、能力素質高的管理、技術人才隊伍。

6）資金保障。通過建立完善內部資金管理制度，科學合理地編制預算，嚴格資金使用的績效考核及驗收，保證《流域實行最嚴格的水資源管理制度中央經費保障方案》的有效執行。

3.2.2 基本框架的主要功能作用

1）制度設計。在落實現行法律法規及綜合規劃預期，借鑒引申其他相關政策基礎上，重點做好兩方面工作。一是細化明確制度實施框架中結構、功能要素的具體內容及要求，并作出總體、分階段的規程及制度安排，制定并完善其具體的實施方案、行動計劃，以指導細部、細節的運作；二是有效做好保護及污染防治階段性規劃。

2）組織推動。制度實施既有全國統一的行動進程，又有流域實際的任務安排。因此，按照權責定位、層級管理及務實服務的原則，應側重流域整體上的組織推動及有效實施。圍繞目標及任務，在了解流域區域實情的基礎上，著力做好系統設計、總體安排、細化分解、協調銜接、協同運作及效績評估等推進性工作。

3）指標核定。

a）考核指標。從科學、合理、有效的角度，制度實施的考核指標與環保部門的水污染防治規劃執行情況考核指標應當是整體性和互補性的結合，各有特點側重，應避免雷同?？紤]制度建立的初始條件，首先應完成“十二五”期間流域及區域水功能區達標率（COD、氨氮兩項指標）的確定、分解及任務落實；在深入調研及強化手段的基礎上，針對流域污染特征及防治特點，深入研究有利于流域水功能區嚴格管理的考核指標要素，如代表性水質考核因子組合、排污口管理要素（量、質、特征污染物限值、設置同意執行及規范整治情況）、水功能區沿線（岸線）保護監管（建設項目占用水域、危險品和廢棄物堆集及養殖活動等）及納污限排目標指標執行情況等，研究制定評價考核方法，進而形成切實有效的考核指標體系。

b)納污核定。在試點及摸清現狀納污基準情況基礎上，開展流域重要水功能區不同水文特征及條件下的納污能力動態核定并提出不同階段限制排污總量控制方案，逐步形成切合實際的容量配置及調節方式。

4）過程監控。針對管理目標指標、限定要求及執行過程，通過流域和區域層次的聯動網絡建設，覆蓋對重要水域、重點入河排污口、省界緩沖區等關鍵部位實施動態及常規的計量監測，及時掌握流域水功能區整體的輸入響應及過程控制情況，發揮風險預警及跟蹤監控的作用。

5）考核通報。首先做好“十一五”期間流域水功能區達標率考核，在完善準備基礎上，適時開展水功能區多指標考核。配合環保部門做好流域水污染防治規劃執行情況考核。同時，做好水功能區水質情況及時報告及考核情況的通報。

3.2.3 基本框架的主要管理預期

實現流域水功能區達標率階段性目標。依據流域江河水資源及水環境承載力條件、水功能區服務功能、區域經濟社會發展實際，提出納污紅線作為嚴格實施水資源管理制度的約束依據；提出限排總量作為水污染防治和污染減排的基礎依據；提出容量總量作為科學促進經濟發展方式轉變及推進形成主體功能區的背景根據；提出監控結果作為水功能區達標及河流健康的判別依據，為流域經濟社會又好又快發展提供基礎性服務。制度實施在政策上形成基本規制；在能力手段上滿足當期管理的支撐需要，并為下一步功能拓展鋪墊前期；在水功能區管理上初步形成規范有序的執行機制，并適應流域水功能區過程管理、環節控制及目標考核的需求。

3.3 下階段的功能拓展

功能拓展是隨著制度實施的過程深入，不斷適應事物發展變化的實際需要。從一定意義上說，社會制度的本質是利益博弈制度。人類對自身利益的追求是導致環境問題的直接原因。因此，有效的制度建設需要以利益為基礎，以資源環境承載能力和承載過程為根本，運用法律、經濟、行政、技術及輿論監督等綜合手段來調節保護與發展中的相關利益矛盾，協調制度實施過程中公平、效率、效益間的關系并促進實現整體動態、有序、均衡的持續狀態。管理的著眼點和期望主要體現在3個方面：一是流域發展與整體保護的協調均衡；二是區域間及行業間涉水關聯效益的有序均衡；三是河流輸入與響應相適宜的動態均衡。這是流域保護面向未來的新層次的管理實踐內容。

下階段基本框架中的功能拓展主要取決于現行管理體制的完善進步，現階段制度實施的成效及鋪墊（如能力手段的提升，協同、協商、協調、協作機制的完善等），區域經濟發展方式轉變的趨勢需求。功能拓展后的架構如圖2。

圖2 功能拓展后的框架圖

1）拓展部分的主要功能作用。該部分功能主要突顯流域管理執行力的特征。

a）優化布局。逐步發揮水資源、水環境承載力的基礎作用，增強發展布局與保護布局的整體性、合理性及適應性。具體表達在發展規劃與綜合規劃制定和監督執行中的有效銜接、調整及權威性，各類目標、區劃、政策、任務安排協調性，發揮資源管理部門輔助決策等作用。

b）動態配置。紅線是限制納污的臨界或底線。江河水環境承載力、承載幅度（或量度）、承載過程總體處在動態變化之中，需要在實踐探索中建立起不同水文特征及不同水功能區的容量頻帶，并逐步實現依條件、分時空調控，進而形成容量總量的優化配置和動態管理方式。

c）協調關系。以兩個承載力為紐帶和尺度，以追求整體效益為目的，協調資源利用中相關利益者之間環境與經濟關系。分析研究利益范疇、結構、格局、形式、特點、要求以及維護利益的權力和責任，以尋求合理的協調機制和規制辦法，逐步探索實現流域發展與保護整體均衡的途徑。

d）績效評估。按照系統的觀點，依據兩個承載力及相關規劃、區劃，對保護與發展的協調情況開展整體評估，主要是經濟、社會、生態效益間的協調性和均衡性，資源利用保護的經濟性和有效性，通過績效評估促進和協調流域發展與保護逐步進入可兼顧代內公平及代際公平的良性循環狀態。

2）拓展部分的主要管理預期。實現流域水功能區達標率階段性目標。流域水功能區限制納污制度日趨完善落實，松遼流域水生態環境保護體系執行框架基本建立。主要體現在制度實施的政策性法規體系基本完善；流域水功能區監控網絡及信息管理平臺基本形成，初步建立起江河保護輸入響應系統，使重點水功能區開始步入一種“量化”的可控狀態；流域重點水功能區基本實現動態過程管理，形成限制納污“紅線”約束；以協同、協商、協調、協作為特點的流域與區域保護合作機制有效運行；流域水資源保護管理能力及水平邁上新臺階；流域發展與保護趨于總體協調態勢。

在鞏固前期管理成效的基礎上，本階段在落實“把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措”方面的具體表達是：提出中遠期流域發展與保護協調布局的建議報告；提出基于承載力條件的區域經濟發展方式轉變的建議報告；提出階段性流域水生態保護與修復評估報告；提出階段性流域水功能區環境經濟績效評估報告；提出流域水功能區風險管理評估報告，通過以上一些具有流域整體性、全局性、針對性、指向性的實踐引導和務實服務，進而促進流域經濟社會又好又快的發展。