法律能否控制大氣污染?

葉竹盛

基本環(huán)境質(zhì)量作為公共產(chǎn)品，一方面意味著以稅收作為財(cái)政基礎(chǔ)的政府有義務(wù)為公眾提供符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的生活環(huán)境；另一方面則意味著，作為公共物品的環(huán)境容易受到“搭便車”心態(tài)的影響，不能僅僅依據(jù)市場規(guī)律自發(fā)調(diào)節(jié)，而應(yīng)該由政府或第三方公共力量介入進(jìn)行規(guī)制。

法律通常被認(rèn)為是政府能夠動用的最有效的規(guī)制手段，自從1956年，英國頒布了《空氣清凈法案》這部人類歷史上首部全面治理大氣污染的法律以來，在全球范圍內(nèi)，一系列配套法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相繼在各個國家出臺，構(gòu)成了空氣污染治理的法律規(guī)制網(wǎng)絡(luò)，達(dá)到了良好效果。

中國也不例外，早在1979年，全國人大常委會就通過了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，這是改革開放后首批頒布的法律之一。該法將“大氣”列為首要環(huán)境。1987年，專項(xiàng)治理大氣環(huán)境污染的《大氣污染防治法》通過，并于次年開始實(shí)施。

與世界上主要工業(yè)國家相比，中國的環(huán)境法規(guī)并沒有落后多少，然而，超前立法沒能遏制不斷惡化的環(huán)境，自然也換不來潔凈的空氣。根據(jù)各種檢測數(shù)據(jù)，輕微PM2.5顆粒在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)普遍嚴(yán)重超標(biāo)，對人體健康造成了嚴(yán)重影響。這個代表性指標(biāo)顯示，中國大氣污染成了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中的“不能承受之輕”。

立法標(biāo)準(zhǔn)之爭

盡管立法規(guī)制是各國治理空氣污染的主要手段，但在采取何種立法標(biāo)準(zhǔn)問題上卻依然存在爭論。由于環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在的矛盾，以及污染成因的復(fù)雜性，實(shí)際上目前仍未找到合理的規(guī)制政策。

立法上最早使用的是“最佳標(biāo)準(zhǔn)原則”，也就是說，以當(dāng)時技術(shù)所能夠達(dá)到的最佳標(biāo)準(zhǔn)作為法律標(biāo)準(zhǔn)，要求所有污染源都符合這一最佳標(biāo)準(zhǔn)。這種立法原則落實(shí)到具體條款上簡單明了，且具有很好的可實(shí)施性，因此為很多國家所采用。中國《大氣污染防治法》第13條規(guī)定，“向大氣排放污染物的，其污染物排放濃度不得超過國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)”，就是適用了這一原則。

在“最佳標(biāo)準(zhǔn)原則”之下，不達(dá)標(biāo)的工廠不能開工，不達(dá)標(biāo)的汽車不能生產(chǎn)和使用，不合格的燃油不能使用，露天焚燒等行為也應(yīng)當(dāng)制止等等。這一原則簡單易行，如果能夠落實(shí)到底，就能將每一個單一污染源的污染量控制在最低限度上。

但是對于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)，這一原則的缺陷是顯而易見的。“中國的濃度排放標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)企業(yè)的平均技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件來規(guī)定的，而不是根據(jù)環(huán)境的需要來規(guī)定的。即使每一個企業(yè)都達(dá)標(biāo)了，也不一定代表空氣不污染。”中國政法大學(xué)環(huán)境法教授王燦發(fā)說。

汽車尾氣排放是城市大氣污染的主要來源。目前，北京已有各類汽車近500萬輛，因此即使北京采用了全國最為嚴(yán)格的汽車排放標(biāo)準(zhǔn)，汽車排放而導(dǎo)致的總體污染仍然很驚人。

要彌補(bǔ)這一缺陷，就要引入“大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則”，在空氣污染總量上實(shí)施控制。《大氣污染防治法》第15條適用了這一原則，但適用范圍僅限于“尚未達(dá)到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域和國務(wù)院批準(zhǔn)劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)。”

近來引起巨大關(guān)注的PM2.5在中國還未列入環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系中，因此即使PM2.5污染實(shí)際上很嚴(yán)重，也不在總量控制的范圍內(nèi)。已經(jīng)列入總量控制范圍的二氧化硫是導(dǎo)致酸雨的主要原因。但長期以來，中國二氧化硫總量控制成效并不佳，2007年，全國二氧化硫排放總量首次實(shí)現(xiàn)下降，但下降幅度只有3.18%。據(jù)環(huán)保部數(shù)據(jù)，2010年，全國二氧化硫排放總量高達(dá)2320萬噸。王燦發(fā)介紹說，我國現(xiàn)在的大氣只能容納1000多萬噸二氧化硫。

的確，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁的火車頭面前，“大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則”也遇到了挑戰(zhàn)。在一定程度上，控制排放總量就等于控制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)模。這一難題在其他國家也遇到了立法瓶頸。2006年，受污染影響較輕的加拿大也考慮開始加強(qiáng)防治污染的立法標(biāo)準(zhǔn)，其清潔空氣法案將原定的自愿原則改為設(shè)立具體而嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，在總量上也加強(qiáng)了控制。但是這一法案的通過受到了工業(yè)界的強(qiáng)大阻力，在減排問題上經(jīng)過了艱難的立法過程。

各國的污染控制政策研究者試圖在上述兩種控制原則之外找到更合理有效的辦法，例如采用排污稅收法和費(fèi)用-效益分析法，但這兩種辦法操作起來更為復(fù)雜，在實(shí)踐上的阻力也更大，因此并不能形成通行的立法方案。

執(zhí)法難題

在王燦發(fā)看來，我國的大氣污染治理立法“應(yīng)該說是比較全面的”。環(huán)境立項(xiàng)評價(jià)制度，排污許可證制度等等構(gòu)成了我國大氣污染規(guī)制的主要法規(guī)體系。“如果這些法律執(zhí)行到位，大氣污染肯定控制得比較好。”

就像立法上無法規(guī)定太過嚴(yán)格的二氧化硫減排目標(biāo)一樣，中國大氣污染執(zhí)法不到位的根源也在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。王燦發(fā)認(rèn)為，環(huán)保法律未能落實(shí)的直接原因是中國的環(huán)保投入占經(jīng)濟(jì)總量的比例太低，“如果要維持現(xiàn)狀的話，環(huán)保的投入應(yīng)該占GDP的2%；如果要改善污染現(xiàn)狀，投入要達(dá)到3%。而我國在“九五”之前的投入都沒有達(dá)到1%，現(xiàn)在只達(dá)到1.6%。”投入之所以不足，仍然與片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)有關(guān)。“但是如果（污染防治法律）執(zhí)行到位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就起不來了”，而“如果GDP增長到8%以上，投入多少，都很難遏制”，王燦發(fā)說。

這是宏觀層面上的執(zhí)法難題。具體到微觀層面的執(zhí)法上，由于地方保護(hù)主義、污染的跨區(qū)域性質(zhì)和污染源的復(fù)雜性等因素，也使得中國的空氣污染法在執(zhí)行上遇到諸多困境。

《南風(fēng)窗》今年第1期曾以《冀北貧困帶：生態(tài)保護(hù)背后的生存難題》為題報(bào)道了北京以北100多公里的冀北地區(qū)為了緩解北京的環(huán)保壓力，而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)困境。跨區(qū)域的污染治理變成了環(huán)保的成本轉(zhuǎn)移和環(huán)保利益的異地享有。這種狀況下，難以形成真正的環(huán)境治理執(zhí)法動力。

“環(huán)境屬于公眾共有物，環(huán)保問題糾紛應(yīng)該主要靠公益公訴。” 中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長蔡守秋對《南風(fēng)窗》記者說。如果說政府執(zhí)法的邏輯出發(fā)點(diǎn)是法規(guī)的落實(shí)和政績的追求，那么環(huán)保利益相關(guān)人提起訴訟的邏輯出發(fā)點(diǎn)則是環(huán)境權(quán)利的自我伸張。在中國GDP主導(dǎo)的政績評價(jià)體系之下，前者的動力顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于后者。

大城市中PM2.5的主要污染源之一是汽車尾氣。1996年5月，日本東京600多名哮喘病患者以“汽車尾氣受害者”的身份提起訴訟，要求政府、高速公路公司，以及豐田等7家汽車公司給予健康損害賠償。此案歷時11年，最終七大汽車公司支付了12億日元的和解金，政府也為這些哮喘病患者提供了多達(dá)60億日元的醫(yī)療援助金。這一訴訟促使日本政府更加合理地調(diào)整高速公路布局，促使汽車廠商提高汽車技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，減少排放。

中國《大氣污染防治法》第五條規(guī)定，“任何單位和個人……有權(quán)對污染大氣環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。”這條法規(guī)確認(rèn)了環(huán)境權(quán)利的可訴性。然而，“法院和檢察院不太重視環(huán)境案件，常常是告狀無門，即使告了以后，也可能久拖不決。在最高人民法院和最高人民檢察院都沒有專門環(huán)境法專家。” 蔡守秋對南風(fēng)窗記者說。

可喜的是，一些地方法院開始嘗試設(shè)立環(huán)保法庭，集中審理涉及環(huán)境訴訟的案件。2011年6月28日，海南首個“環(huán)保法庭”在海口市中級人民法院揭牌。據(jù)蔡守秋介紹，近一兩年，全國各地法院已設(shè)立了幾十個類似的環(huán)保法庭。

“權(quán)利是一回事，能不能行使是另外一回事。”蔡守秋說。從立法到執(zhí)法，只有立足于環(huán)境權(quán)利的保護(hù)，為民眾伸張環(huán)境權(quán)提供通暢的司法渠道，才可能從根本上實(shí)現(xiàn)空氣污染的良好治理。