周其仁：給農民財產一個合法表達

張墨寧

隨著更大范圍的農用地成為城市化的供給，依靠征收來實現土地利用的主導模式勢必導致更沉重的代價，中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任陳錫文近日也表示，“現行的征地制度已經無法為繼?！蓖恋馗母锶绾螢橄乱徊降某擎偦峁┝夹灾危粌H應該著手于實現程序正義和提高補償標準以緩解沖突，更重要的是如何重塑國家與農民、農民與土地的關系。對此，本刊專訪了北京大學國家發展研究院周其仁教授。

征地之外再開路

《南風窗》：國務院稱第四季度經濟工作將部署《集體土地征收條例》，一直以來，關于征地的爭議點無非是公共利益的界定、程序問題和補償標準，您覺得這幾點在將要出臺的條例中應該如何體現？

周其仁：公共利益的尺度是很寬泛的，既可以是全國人民的公共利益，比如建國防基地，也可以是一部分人的公共利益，比如為建保障房而征地，住在里面的人和提供土地的農民都是公民，他們的利益就有一個怎么平衡的問題。公共利益的界定，一方面根據常識或常理，經過一定的程序確定，如由地方人大討論通過，另一方面就是法定，在法律里面舉例寫明。但無論怎樣，現在連高爾夫球場、高檔樓盤、商場都動用征地權，這是說不通的。

至于補償標準，法律規定按原用途年收益的多少倍，這個原則看來以后難以堅持，實踐也在向按市價補償的方向靠。

更重要的就是要探索在征地之外再開一條市場為基礎的路。工業發展和城市發展總要用土地的，如果用地途徑只有一條：全把在政府手里，只能政府拿來賣，矛盾肯定很尖銳。全世界城市很多，很少完全靠政府壟斷土地發展起來的。還是走一段雙軌制，一邊逐步收縮征地范圍，一邊探索允許農民及其集體按照一定的規劃合法轉讓土地。將來再并軌，形成統一的土地市場。這也是參考當年糧食改革的經驗，收購價格要提高、收購的數量逐漸減少，同時要給農民出售糧食的權利。

《南風窗》：改變單一的征地制度是不是最終的改革方向，只有征地行為更多讓位于市場，下一階段的城鎮化才能以最小的代價實現？

周其仁：2008年已經提出了“逐步縮小征地范圍”的目標，但還沒有執行，金融危機的影響就來了。當年的4萬億投資和2009年的10萬億信貸，都要大量用地，實際擴大了征地規模。所以這幾年，征地不降反增。

實際上當時的征地制度改革并沒有實施的條件。即便沒有這個外部因素，阻力恐怕也很大。因為原來的模式就有很大的既得利益，比當年糧食統購統銷的利益大多了，涉及到地方政府、財政、金融?，F在群體性事件、腐敗大都與土地相關，靠強征權拿地看似容易，但不會好好用，對城市長遠發展是禍是福，要過很長時間才能知道。像很多地方拿了地又押給銀行套出錢來，變成地方債務。這一套欲罷不能，所以收縮征地規模這條路能不能走出來，是一個很大的問號。

理順農民的財產關系

《南風窗》：市場取向的土地模式有兩個要點，一個是確權，一個是合法流轉。對于第一個問題，您認為確權的現實困難在哪里？在農用地的集體屬性不發生改變的情況下，確權真的能夠起到很大作用嗎？

周其仁：確權比土地流轉更根本、更基礎。從成都的經驗看，就是對農村各類土地和房產資源普遍確權、登記和頒證。宅基地、房屋、承包的耕地與山林以及集體資產等，都要分門別類確立承包權、經營權、宅基地使用權、房屋所有權，以及集體資產的農民股權。總之，農民的財產要有一個合法的表達，一個受保護的憑證。有了產權保障，才能保證經濟資源的合理利用。對農民來說，只有當一幅土地轉讓給他人利用比他自用能帶來更大的收益時，那種轉讓才是合理的。市場機制就是通過權利和交易，保證資源的更好利用。

沒有確權，很多財產邊界幾十年來都沒有辦法理清楚。過去人口不流動，反正大家各占各的，占住的就是他的?，F在的情況是2億人從農村出來了，出來之后很多農村資產就空置在那里，再不確權、流轉，怎么能夠有效利用呢？很多基層領導對確權也很抵觸，說我們馬上要拆了，不是給自己找麻煩嗎？其實，在城市化、工業化過程中，處理產權的這個“麻煩”還是必要的，因為有了“麻煩”，才能好好利用土地。農民有了產權，才能執行嚴格的土地管理制度，不能靠政府的行政權力。

《南風窗》：確權對鄉村治理的水平會有較高的要求，國土部提出全國集體土地確權發證要在今年年底前完成，這個目標能完成嗎？

周其仁：年底全國完成怕是一個很高的目標，很難做到。因為確權是一場非常深刻的社會變革，要投入很多錢、培訓人員，改變理念。另外，“集體”本身也要改革，增加村民的參與度，最好是股份到人，因為集體這個概念很模糊。確權會遇到疑難雜癥一大堆，很多頭緒理不清楚。成都在試點的過程中，就發明了“長老會”的鄉村治理結構，有的叫“村莊評議會”，有的叫“村資產管理小組”，把歷史上擔負過公共管理的長者推舉出來，由他們根據對多年來沒有可靠文本記錄的土地、房產變動的回憶，進行入戶產權調查和實測結果評議，特別是對存有異議和紛爭的疑難案例進行梳理，并把評議結果作為確權預案公示，直到相關利害的各方都接受，才向政府上報確權方案。把老百姓的財產關系弄清楚，他們自己就會去尋找締約關系，走市場道路。確權加流轉，才能實現同地、同權和同價，這個順序不可顛倒。

流轉要以確權為地基

《南風窗》：區分公益性和經營性用地，征收范圍逐漸縮小，對征收“權力空間”的填補和替代，以現有的產權和交易制度，能否保證農民的利益受到保護？

周其仁：很多人都不相信農民可以運用現代的科學力量，全國很多所謂“小產權房”，不是也修得很好嗎？農民有了對土地的合法權利，可以學會談判、締約、尋找到共同利益，去請專業的工程隊、工程師、規劃專家。倫敦、紐約、老上海難道都是政府把所有的地強拿在手里才建起來的嗎？當然，要把規劃考慮進去，城鄉的規劃都要做。規劃就是把現代專業的力量放進城鄉建設。過去農民蓋房很大程度只能靠自己那點知識，現在有了市場價值做參照，農民也會懂得，光靠自己的審美觀和工程知識，蓋出的房子價值不高。

《南風窗》：在土地流轉的過程中，也不乏以“占補平衡、增減掛鉤”為由使官商的既得利益更加合法化，比如農民被上樓，這是流轉本身帶來的問題嗎？

周其仁：剛才講了，確權是基礎，然后是流轉，這個順序不能搞錯。強迫上樓錯在強迫，而不在上樓?，F在很多人從反對強迫走向了反對上樓，這也沒有什么道理。農民的生活方式也在改變，在確權、自愿、規劃的前提下，能上樓則上之，有什么不可以？人口在變化、流動，技術、建材、生活標準也在變化，不可能什么都不動。村莊緊湊一點、人口密度提高了，服務才能跟上來。1980年鄧小平就講過，我們國家人口多、耕地少，有條件的地方也要鼓勵農民上樓。政府要把力量用到確權上，支持市場的力量在城鄉建設中發揮作用。

《南風窗》：國土資源部目前已經批準了10個省進行城鄉用地的掛鉤試點，進行土地流轉的試驗，各地也在探索不同的模式，您覺得值得肯定的經驗有哪些？

周其仁：政府拿地、拍賣是現在全國主導的模式，這個征地制度不是基于資源產權的自愿交易，而是用國家權力強制完成征用。征多少地、補多少錢、怎么補，都由政府單方面決定。我認為探索土地流轉的“雙軌制”是一個值得肯定的經驗，就是把國家單一的統購統銷，變成統購統銷和市場雙軌。

至于掛鉤項目，其前提是土地的用途管制，那是1999年《土地管理法》確立的。一塊地搞農業還是非農業，國家進行管制，用途不能自由決定。這個管制帶來了一個麻煩，就是以前確定了耕地或城市建設用地，后來的情況變了。土地在位置上不能移動，城市又要共享基礎設施，不能這里是一個項目，中間是一塊農地，那里再搞一個項目，下水道、交通、地鐵都沒辦法修。此外，還有一個反?，F象，一般城市擴大的時候，農村是逐漸縮小的，因為農民進了城市，住得更集約，所以耕地應該增加。但是我們國家這幾十年，城市和農村的建設用地都在擴大，兩頭消耗耕地資源。針對這個情況，2004年國土資源部提出了“農村建設用地減少與城市建設用地擴大的掛鉤政策”，試圖緩解上述壓力。

我們在成都看到的，就是把原來農村空著的房子或者建設用地平了復墾，達到符合農業用地的標準，并經過省級部門的驗收，如果這里耕地擴大了一畝，那當地城市的建設用地的指標就可以擴大一畝，增減掛鉤。它實際上是一個抽象的權利交換，等于農民有一個蓋房子的權利，自己不用，把這個權利賣給城市。重慶的講法就是地票，整理一畝地就有一畝的地票，建設用地的地票就可以賣給城市，在高價地段投資、蓋房。既能實現資源的配置，又能做到耕地的總面積不減少、質量不下降。農民也可以用這個指標自己搞投資，比如在成都的農村，離城市比較近的地方就不愿意賣指標了，要自己用；愿意賣的都是比較偏遠的，因為那里少有投資機會。

《南風窗》：這種整理土地、交換指標以及聯建的做法是否也與四川地震后大量房屋重建、耕地整理復墾的現實需要相關，可以避免很多政策上的約束，它具備在全國推廣的參考價值嗎？而且很多人最為擔心的是流轉放開，農民會失去保障。

周其仁：在地震這樣的意外事件后推進改革，也是現實所迫，因為震后重建財政給一戶2萬塊錢，不夠建新房的。沒辦法成都市委市政府就出臺政策允許聯建，城里的人或機構出錢、農民出地，然后房產分成。這樣很多城市資金都進入農村的災后重建。這有什么不好？我們從中也可以得出抽象的道理，無非就是農村有地、城里人有錢，在符合規劃的前提下，他們可不可以自愿結合？至于有沒有全國意義，我覺得不再需要像當年學大寨一樣，非把一套很具體的做法在全國推廣。中國很大、很不平衡，各地情況都不一樣。真正能夠推廣的，一定是抽象的準則，作為政策制定的一種來源，譬如政府用自身的權威幫助農民確權，給農民自己的財產一個合法的表達，然后合法與別人締約。

要明確，流轉只是一項農民應該得到的權利，但他可以用、也可以不用，不一定有了轉讓權就非轉讓不可。城里人可以賣房子，有這個權，但是有多少人成天賣房子的？我們還不是要仔細權衡再決定？很多人一聽到流轉，就替農民想各種最壞的結果。這也有一定道理，因為多少年來欺負農民把大家搞怕了。所以也要明確，流轉對官民關系、政府的權力邊界有更高的要求，確權這個地基要真正打得非常穩固。如果不以確權為前提和基礎，貿然發動大規模的土地流轉，那么這個流轉的主體就不可能是農民，而很可能是其他權力主體，從而使土地流轉成為其他權力主體侵犯農民財產權利的又一輪機會。