“頂層”在哪?

董郁玉

說“頂層設計”的人多了起來。間或還有人說“頂頂層設計”。

“頂層設計”好，“頂頂層設計”應該更好。因為據說“頂層設計”和“頂頂層設計”就是要自上而下地重啟改革和推動改革。在改革或疾或徐地進行了30余年，其意識形態色彩已然模糊之后，在改革的效益自然衰減，其可參照和比對的歷史大背景被徹底顛覆之后，在改革的光環逐漸退色，其于發展的坐標意義和符號作用也日漸弱化之后，在中國，有人希冀以“頂層設計”來挽頹勢、振聲勢，企望用改革的方法來破艱除難，這當然是一個積極進取的舉動。

環視當下現實，不難看出，“頂層設計”說，實際上襯映了中國政治、經濟、社會演進的諸多困境。這說明，有識者已經透過中國經濟奇跡般躍進的表象，觀察到了其內在機理上的缺欠。從道理上講，在中國這樣大的國家，要成就一件事，由“設計”再到具體操作的過程，可以省卻大量的成本，可以少走不少彎路。然而，這樣的“設計”理性，卻可能正與計劃經濟所依據的“計劃”理性相仿，看起來很美，做起來不靈。

細究之下，現今的政治、經濟、社會等諸方面的現實，難道不是“設計”的結果么？難道不是“頂層設計”的結果么？難道不是按照“頂層設計”實施操作的結果么？在既定的權力結構中，“上層”權力的效力不容置疑。因為正是這種權力的強力作為，且有選擇地有所為、有所不為，方才促成了經濟增長奇跡的出現。

“頂層設計”說，實際上是以一個理想化的“頂層”和理想化的“設計”為前提的。當然，還要有保證“設計”得以實施的權力體系為前提。不過，可以肯定地說，這種理想化的“頂層設計”根本就不存在。且不說由于權力的過分擴張而早已透支了其握有者的“設計”能力，就是“設計”的客體—改革，也早已因為政策選擇的不斷示范而透支了聲名。

當然，“頂層設計”論者也并非空口無憑。上世紀改革狂飆猛進的數年，就被認為是“頂層設計”的結果。但是，實際上，如果說建國以后的歷史無不是“頂層設計”的歷史的話，那么，恰恰是改革突進的數年中，其“設計”不僅僅局限在“頂層”，而是在上、中、下層的“設計”彼此碰撞、相互參照、取長補短的互動、流動和開放環境下的“設計”。不是么？如果只有“頂層設計”，那么，小崗村的那張印上了18個紅手印的契約何來“生死狀”之說？

不容回避的是，“頂層設計”說所依據的現實理由確實存在，其所力主的凝聚改革共識的迫切性確實存在，其要推動的制度性變革的必要性也確實存在。問題在于，這些理由、迫切性、必要性的存在，非主張“設計”者也并沒有否認。只不過，在巨額的利益選擇面前，所有的理由都不構成進行制度性變革的理由，什么迫切性、必要性都變得無足輕重。因此，“設計”還是不“設計”，本來就不是一個需要所謂“共識”的主觀選擇結果，而是一個基于利益選擇的政治決斷。

“共識”之“識”，大多為常識；常識之“識”，才有可“共”的基礎。在政治開放的環境中，普通人的常識判斷，同樣可以約束國家發展等大方向上的政策選擇。因此，增加政治制度的容納能力，增加政治的開放度，是形成“多層設計”的前提。這里所謂“多層設計”，其實就是政治參與。

在目前中國，下層、中層的政治參與，是理想化的“頂層設計”的替代品。既然“帕累托改進”的改革環境不復存在，那么，一個理想中的“專門利人”的“頂層設計”也同樣沒有存在的土壤。任何改革也好，發展路徑選擇也罷，沒有各個層面的政治參與，就不會有符合參與者“合意”的政策選擇。當然，也只有在政治參與的條件下，被授權的“頂層設計”也才有可能在最大限度內，代表全體參與者經過博弈后的所謂“共同利益”。

在擴大政治參與度的進程中，廣東省烏坎村問題的解決方式，堪稱是原有“設計”與底層民意互動，進而形成新的“多層設計”，最終達成利益共識的一個示范。沒有底層、中層以及其他邊緣層面的參與，“頂層”的“設計”，恐怕只是一個空中樓閣而已。而這些“層面”的利益主張，或許正可成為制度性變革的動力來源。