最高檢正式監督法院執行“亂”

王全寶

元宵節剛過，2月7日上午，在最高人民檢察院民事行政檢察廳，檢察官孫加瑞博士正忙著整理辦公桌上來自各地檢察院匯總來的試點材料。

孫加瑞供職最高人民檢察院民事行政檢察廳執行檢察處，該處剛成立不久，目前尚未正式對外公開。

“我們處正在建章立制、做工作的近期和中長期規劃，相關工作人員正在逐步到位。”孫加瑞目前主持該處工作，“執行檢察處主要負責全國法院民事執行、行政執行方面的監督，原來民事行政檢察工作主要是審判監督，現在開始研究探索對人民法院執行活動的監督。”

“根據我國憲法的規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，對于民事執行活動進行法律監督是人民檢察院的法定職責。成立專門機關負責民事執行活動的法律監督，很有必要。”長期關注民事執行的中國政法大學教授譚秋桂如此評價。

源于法院執行難和執行亂

過去兩年時間，最高人民法院連續出臺五個有關法院執行的重要文件，其要旨在于應對法院的執行“難”和執行“亂”，而后者顯得尤為緊迫。

早在2000年11月，時任最高人民法院副院長沈德詠就在全國法院執行工作座談會上曾坦承：“在少數執行人員的工作中，亂執行帶來的惡劣影響已經引起社會各方面的特別關注。據不完全統計，全國法院執行干警占全國法院人員數的1/10，而在全國法院每年違紀違法干警中，執行人員競占1/3，問題的嚴重性已是不言自明了。”

十年間，沈德詠的這段講話經常被專家、學者所引用。

在沈德詠這段講話不久，已獲準提前退休的吉林省高級人民法院執行庭原執行員李征達因貪污執行款4485萬余元，受賄22萬元被立案偵查。當時在司法界引起強烈震動，此案之后被作為“小官大貪”的典型。

之后不久，從2003年開始，最高人民檢察院民行檢察廳開始就檢察機關如何對法院的民事和行政執行工作實行法律監督的問題進行調研。

2005年，中央政法委專門下發了關于切實解決人民法院執行難問題的通知，明確要求“各級檢察機關要加大對人民法院執行工作的監督力度”。

在中央政法委明確了對民事執行程序應實行法律監督后，最高人民檢察院對執行檢察的研究重點開始從可行性轉向可操作性。

2005年8月24日，最高人民檢察院檢委會通過了《最高人民檢察院關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》，明確要求“探索人民檢察院對民事執行活動進行監督的方式”。

從2008年爆發的廣東省高院執行局原局長楊賢才“落馬”引發的執行“窩案”開始，到因“打黑”案牽出的重慶市高級人民法院原副院長張弢、市高級人民法院原執行局局長烏小青執行腐敗“窩案”，再到最高人民法院原副院長黃松有腐敗案牽扯的執行腐敗窩案的爆發，引起中央高度重視。

知情人分析認為，長期以來，法院執行多限于內部監督，隨著法院執行窩案頻發，涉案數額越來越大、且涉案人員行政級別越來越高，這些也促使中央高層加強對法院執行外部監督的決心。

2010年11月，最高人民檢察院在民事行政檢察廳設立執行檢察處，負責對民事、行政執行活動中的違法行為進行監督，監督對象也就是俗稱的“執行亂”。

“許多執行難問題其實是由于執行亂引起的，不解決執行亂的問題就不可能解決執行難的問題。”孫加瑞分析說。

2010年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合制定的《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定(試行)》，從對人監督的角度規定了對民事執行、行政執行活動（包括民事執行活動）的監督。

2011年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯合下發了《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》，則從對事監督的角度規定了對民事執行活動的試點監督。

“后者是‘兩高第一次專門就民事執行法律監督會簽文件。兩個會簽文件既是目前檢察機關依法完善民事執行監督的基本規范和指導性文件，又為今后進一步加強和改進執行監督提供了依據。”孫加瑞說。

檢察監督法院執行曾爭議巨大

對于目前法院執行“亂”，曾在法院工作過十幾年的孫加瑞進行了總結：概括地說，就是一些法院、執行人員違法不履行職責和違法濫用職權以及利用執行權謀取私利，有人稱為“不給錢不執行、給了錢亂執行”。

“執行法官權力相當大！”早在1998年，孫加瑞就已經撰文提出法院的執行權包括命令權、實施權和裁判權，認為執行法官與執行員應當分工負責，這一理論已經被普遍接受。執行案件從立案就由一個法官一包到底，直至執結，三種權力集于一身，缺乏必要的內部監督制約，極易出現問題。

法院執行窩案的頻發以及法院執行缺乏外部監督，早已引起學界和實務界的關注并引起爭議，糾結于是否應在執行中引入“檢察監督”。

“關于民事執行與民事審判的區別，理論界直到近十年才形成清晰的結論。”譚秋桂在接受《中國新聞周刊》采訪時介紹說，法院引用民事訴訟法反對檢察監督，而檢察機關則引用憲法條款來支持對法院執行的檢察監督，有學者認為執行是一種審判活動，也有學者認為執行不是審判活動，而是一種行政性的權力。

早在1995年最高人民法院就下發了《關于對執行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》，對檢察院關于民事執行裁定的抗訴不予受理。

2000年5 月9 日 《人民法院報》第3 版發表了時任最高人民法院民庭庭長黃松有《對現行民事檢察監督制度的法理思考》一文。

文章認為，強化檢察院對民事審判活動的監督權，其結果必然是弱化法院審判權行使的獨立性，從而損害法院審判權的權威性，危及司法及社會正義。

2006年，深圳市中級法院原副院長裴洪泉等5名負責執行的法官，在評估、拍賣過程中收受賄賂，從而引發窩案，在全國引起轟動。

隨后，深圳市人大常委會出臺了《關于加強人民法院民事執行工作若干問題的決定》，首次在地方法規中提出對法院執行工作的“檢察監督”。

但此舉最終流產，有媒體報道稱，原因是遭到已擔任最高法院副院長黃松有的反對。其理由是，《民事訴訟法》第十四條規定，檢察院有權對民事審判活動實行法律監督，而法院的執行權不是“民事審判活動”，因此，檢察院只能監督法院的審判活動，不能監督執行。

對于“檢察權”是否可以監督法院執行，孫加瑞認為是有據可依的。早在1991年，時任全國人大副委員長和法律工作委員會主任委員的王漢斌在《關于〈中華人民共和國民事訴訟法（試行）〉（修改草案）的說明》中已經指出：“執行是審判工作的一個十分重要的環節”，“目前有些地方人民法院在審判工作中執行難的問題比較突出。”

“很明顯，執行是屬于審判活動的。這是有權解釋，不是個人理解。”孫加瑞說。

“基于分權制衡或者權力制約的法理，我的理解是司法體制改革的前提已經明確，即必須對民事執行實行法律監督，只是要進一步明確對民事執行實施法律監督的范圍和程序。”國家檢察官學院教授、博士生導師石少俠在接受《中國新聞周刊》采訪時說。

從確保司法獨立的角度，譚秋桂分析認為，人民檢察院對于人民法院的民事執行活動實行法律監督，并不會弱化司法的獨立性。司法獨立，重要的是人民法院的司法活動不受其他機關、個人的干涉，而不是指司法權不受制約與監督。

針對執行人員自由裁量權過大等問題，早前最高人民法院有關負責人在接受《中國新聞周刊》采訪時透露，就執行中存在的問題，最高院正在起草相關加強執行規范化的文件。

現在“兩高”達成了應當實行執行檢察監督的共識。在前兩年的司法改革和現在的工作聯系中，最高院都明確表示“接受、支持和配合執行檢察監督”。

尚需在立法中明確監督程序

民事訴訟法第十四條的檢察監督原則雖然包括了對執行程序的監督，但法律并未規定執行監督的方法與程序，因此法院也常常以“無法可依”為由拒絕監督。

根據孫加瑞介紹，在中央不斷強調要加強執行檢察監督的大背景下，各地檢察機關也探索了對執行程序的監督，其方式主要是：向人民法院發出檢察建議、糾正違法通知、糾正檢察意見、檢察意見或監督意見等，請人民法院自行糾正。

但是，這些實踐探索工作困難重重，通常都是以法院“自覺”配合為前提，作用有限。某地區檢察系統人士在接受《中國新聞周刊》采訪時也不樂觀，“實踐中，有些法院根本不配合、不理會，就連檢察院調卷都很十分困難。因此，對民事執行進行監督必須規定具體的監督方法與程序。”

“正因如此，本次司法改革的前述兩個文件都明確規定了對執行活動實行法律監督的措施與程序，例如明確規定了調查制度，規定了對人的監督措施如移送有關機關處理和建議更換辦案人，也規定了對事的監督措施如糾正違法通知和檢察建議。”孫加瑞介紹說。

去年10月24日，提交全國人大常委會審議的民事訴訟法修正案草案中，擬將法院的執行權納入檢察機關的監督范圍。期間，全國人大常委會法工委副主任王勝明指出，草案將“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”，修改為“人民檢察院有權對民事訴訟活動實行法律監督”。

對此，石少俠認為，這一修訂雖然隱含著法律監督范圍的擴大，但仍然顯得過于原則并缺乏可操作性。

譚秋桂也認為，應該在立法中進一步明確監督程序，如果此條修改為“人民檢察院應當對民事審判活動和民事執行活動進行法律監督”，就更準確、更妥當了。