地方養老金謀劃“削峰填谷”

龐清輝

“目前，地區間養老保險制度潛伏著財務失衡的巨大風險。”中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文對《中國新聞周刊》記者說。

2012年12月17日，《中國養老金發展報告2012》（以下簡稱《報告》）在北京發布，該報告是由中國社會科學院世界社保研究中心編寫的第二部年度養老金行業報告，今年的核心主題鎖定在“中國養老基金地區失衡與財務可持續性”。

“過去大家關心的是哪些人被社保覆蓋了，現在大家更關心的是都被覆蓋了，為什么不同的制度，不同的人群，不同的區域是不平等的。”中國經濟體制改革研究會會長、人力資源和社會保障部勞科院原院長宋曉梧告訴《中國新聞周刊》記者。

《報告》還預計未來五年內這種趨勢會進一步加劇，擴大覆蓋面的“窗口期”并不能從根本上改變少數省份收不抵支的財務失衡狀況。

養老金的貧富不均

“在‘廣覆蓋方面取得舉世矚目成就；在‘保基本方面，養老金支出占職工平均工資比率和占GDP比率穩步提高；但是‘多層次方面表現非常糟糕，在四個指數中最差；在‘可持續方面存在較大隱患，地區間發展極不平衡。”中國社會科學院社會保障實驗室執行專家高慶波告訴《中國新聞周刊》。

廣覆蓋、保基本、多層次、可持續，這十二個字，是今年6月出臺的《社會保障“十二五”規劃綱要》提出的中國社會保障的基本原則。《報告》透露，部分省份養老基金的收不抵支現象由來已久，呈現出的一個突出趨勢是：收支失衡的省份數量逐步減少，但基金缺口總額卻不斷增高，收不抵支向少數省份（尤其是老工業基地）集中的趨勢越來越明顯。

報告顯示，在32個統籌單位中（31個省加上新疆建設兵團），如果剔除財政補貼，2010年有17個收不抵支，缺口達679億元；2011年收不抵支的省份雖然減少到14個，但收支缺口卻高于2010年，達767億元。

收小于支的省份：遼寧和黑龍江的缺口均超過100億元；天津、新疆兵團和吉林缺口均在50億～100億元；河南、陜西、江西、湖南、廣西、上海、海南和重慶的缺口均在10億～50億元。

收大于支的省份：廣東高達519億元；浙江、江蘇、北京和山東在200億～300億元，不過，積極的跡象是，出現結余的省份結余額度也在逐年上升。

《報告》顯示，2011年最高的結余率是廣東的41%，而黑龍江則是負的53.8%，即收的還不及支出的一半。結余率大于全國平均數的12個省區，其中大部分集中在東部沿海地區。有幾個省情況比較例外，比如寧夏結余率是31.6%，云南是22.4%。另外一個相反的例外就是天津，位于東部地區，但是結余率是負的28.9%。

“虧損額越來越大，越來越向少數省市集中，虧損的主要是東三省老工業基地、天津、山西這些地方。”高慶波說。

《報告》稱，如果剔除1998年以來中央財政補助，有14個省份累計節余將為負數，合計負2066億元，《報告》認為財政補貼掩蓋了企業基本養老保險基金當期收支存在的缺口。“這種得益于政府補貼的基金累計結余的快速增長，長期來看是‘不可持續的。因為隨著人口老齡化日趨嚴重，經濟增長將進入結構性減速的通道，財政收入的增長也會相應趨緩，指望長期財政補貼的代價顯然是越來越高昂。”中國社科院副院長李揚說。

“唯一及格的是北京”

從分項指標上看，北京無論是“廣覆蓋”還是“多層次”均居全國第一。滿分10分，北京得分6.42，從某種角度上說，北京成為唯一“及格”的城市。但單就“保基本”一項來看，北京位列第十，黑龍江排在第一，海南、青海等排名也很靠前，發達省份如福建、廣東、江蘇都是墊底。

高慶波分析，“看似令人意外，這是因為它們的經濟發展較為落后，但其平均替代率就被‘拉上去了。由于同樣的原因，發達省份的平均替代率被‘拉低了。”養老金替代率的具體數值，通常是以“某年度新退休人員的平均養老金”除以“同一年度在職職工的平均工資收入”來獲得，就國際經驗看，如果退休后的養老金替代率大于70%，即可維持退休前現有的生活水平，如果達到60%～70%，即可維持基本生活水平；如果低于50%，則生活水平較退休前會有大幅下降。

和其他地方一樣，北京“多層次”指標不盡理想。高慶波說，這是受到全國企業年金等情況的影響。比如北京的企業年金基金累積額占GDP比重分值為0.01，成為明顯的短板。企業年金的覆蓋面一直非常有限，稅收優惠激勵不足和針對中小企業而設計的計劃發展滯后，是導致企業年金增長過慢的兩個重要原因。“這也造成了我國養老金制度必須高度依賴各地政府財政補貼的尷尬現象，在人口老齡化日益嚴重的情況下，這無疑給未來的政府財政帶來巨大的壓力。”中國社科院副院長李揚告訴《中國新聞周刊》。

《報告》指出，如果沒有大的政策出臺，很難指望企業年金在人口老齡化越來越嚴重的未來幾十年中擔負構建多支柱養老保障體系的重任。

“制度本身就是碎片化的”

不同省市養老金貧富不均原因復雜。

“其中，我覺得贍養率是造成基金不平衡最基本的問題。”人力資源和社會保障部法規司副司長芮立新告訴《中國新聞周刊》。

芮立新把2002年～2011年人口增長率做了排序，全國的人口增長率是3.65%，但是北京的人口增長率是3.5%，“外省市農村人口流動到其他省份的城市以后，會明顯降低這個地方的贍養率，尤其是制度贍養率。”贍養率是指離退休人員占在職繳費人數的比例。贍養率數值小，說明在人員結構上繳費人數多，而需支付待遇的人數少，養老保險基金所面臨的支付壓力就輕。

以上海為例，上海2010年的贍養率是58.23%，2011年變成39.34%。原因很簡單，2011年，上海把外地戶籍流動到上海就業的人都納入或者逐步納入了城鎮企業職工養老關系中，把贍養率降低了將近20個百分點。這是最典型的例子，證明贍養率高低最主要影響因素還是跨省市之間人口流動以及農村往城市的流動。“與其說養老金地區之間不平衡是地區之間的危機，不如說是城鄉之間養老保險制度多元化的危機。”芮立新說。

《報告》中出現結余的地區大多是勞動力流入地，流去的都是就業人口，都是繳費人群。“農村人口往城市流動，基本上這些人流到什么地方，你收錢的地方就在什么地方。而支出的對象基本上流動性很弱，他們都停留在當地，所以贍養率差別很大，這個差別就導致了地區的差距。”中國社科院人口與勞動經濟研究所黨委書記張車偉向《中國新聞周刊》表達了他的擔心，農村流到城市的人老了之后，養老怎么辦？農村沒有流出來的人，養老怎么辦？“我覺得城鄉之間的制度銜接現在比地區之間制度銜接可能還更緊迫。”張車偉說。

從《報告》的結論來看，東部省份是受益的，數額為323億元。中西部是人口輸出大省，因為流動人口帶走的社保基金收入是239億元。

這種由人口流動帶來的差異甚至在一個省的不同市縣都很明顯。“比如湛江市的贍養率是53.4%，深圳的贍養率才2.5%，將近21倍的差距。”廣東省社會保險基金管理局局長林白樺告訴《中國新聞周刊》。

“我們現在省級統籌實際上都沒有完全做到，全國統籌會帶來一系列問題。”中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧對《中國新聞周刊》說，都是在中國，不同省份繳納養老金的數額差別，不利于調節區域不平衡發展。“老工業基地的養老負擔那么重，但是無法把深圳、把沿海地區富裕城市的養老金調到沈陽，調到老工業基地，因為你沒有實行全國統籌。”

此外，相關法律不完善也是一個重要原因。中國的《社會保險法》由十一屆全國人大常委會在2010年通過，是全世界最年輕的社會保險法，也是覆蓋面最大的社會保險法，中國近14億人口在制度上被納入了社會保險制度當中。

“我國社會保險制度的設計，帶有與生俱來的缺陷，是對現實妥協的一個產物。”全國人大常委會法工委副主任、《社會保險法》的制定者信春鷹告訴《中國新聞周刊》，社會保障從理論意義上說，應該把所有社會成員看成是一個整體。“而我們的制度沒有，而是在現狀下分別為不同的社會群體設立不同的養老保險體制。比如說我們有城鎮居民社會養老保險，新農保就是新型農村社會養老保險，城鎮職工社會養老保險，行政事業單位社會養老保險，而行政事業單位，行政和事業有的時候還不完全一樣，所以這個制度本身就是碎片化的。”

這種制度設計，造成的結果除了不同的社會職業人群的養老保險差異，最重要的就是地區差異。

根本出路在全國統籌

解決半數省份收不抵支的出路在于全國統籌。

“如果全國統籌，需要重新設計制度，恐怕還要重新設計財政制度，尤其是各級政府之間的財政關系，這不僅僅是基本養老金的問題，涉及的是中央政府和地方政府的關系。”李揚說。

由于中國長期實行的是中央制定社會保障的原則框架、大政方針，由各個地區來確定它的具體標準和實施方案。經濟越發達的地區就可以給本地區的社會保障較高的水平。

“更深層次的問題還在于我們這些年來形成的地方政府競爭的體制，地方競爭從根本上扭曲了政府和市場的關系，也從很大程度上扭曲了建設全國社會保障體系的要求。”中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧告訴《中國新聞周刊》。

“對于養老金收支失衡問題，中央財政將從兩個方面做好工作。”財政部社會保障司副司長符金陵告訴《中國新聞周刊》，一方面進一步調整財政支出結構，加大對基本養老保險的補助力度。另一方面將配合有關部門加強頂層設計，從宏觀方面推動制度化改革。

符金陵說，同時推進全國統籌，研究制定基礎養老金全國統籌的思路和方案。此外還將建立企業職工基本養老金的正常調整機制，使養老金的水平與物價指數、與工資增長水平相適應，能夠反映出物價變動情況和改革發展的成果。

中國社科院人口與勞動經濟研究所黨委書記張車偉有一種設想：“實際上我們不需要動用國家一般預算收入更多的錢。”

張車偉告訴《中國新聞周刊》記者，有兩個渠道可以成為養老金的來源。一是公有制經濟產生的效益、利潤，“它最應該去的地方就是養老金，那個時候國有企業即使掙再多的錢，老百姓也沒有意見。”二是外匯儲備的收益。“這兩筆錢都是其他國家沒有的。”張車偉說。

全國社保基金理事會理事長戴相龍也建議劃撥國企利潤來彌補養老金缺口。“中央企業上交利潤，現在叫資本經營預算制，今年大概能交一千億，去年就拿了20億份社保基金，劃撥利潤制度化，實行分成制，中央企業上交利潤的20%劃撥到社保基金。”戴相龍告訴《中國新聞周刊》。他仔細研究了國務院近十年政府工作報告，“除了一年沒有講，九年政府工作報告都有通過劃撥國有資產充實國有社會保障資金（的提法）。”

據戴相龍介紹，到2011年底，全國城鎮職工基本養老保險個人賬戶為2.5萬億，但是個人賬戶實有資金2703億元，空賬金額高達2.2萬億元。當前，我國養老金儲備規模占GDP總量比例太低，僅為2%。”養老金儲備占GDP的比例最高的是挪威，為83%左右，日本是25%，美國是15%，中國只占到GDP的2%。

“有關部門要組織測算，究竟要做實賬戶要多少錢。做實一定要劃撥國有資產，通過立法，通過制度要制度化。我認為這是可行的，但是什么時候劃，這是另外一回事。”戴相龍說，我們有缺口，但有辦法能平衡，中國人的社會保障水平不會降低，而是會提高。