農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之制度重構(gòu)

【摘要】農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，事關(guān)8億中國(guó)農(nóng)民的切身利益，引起社會(huì)廣泛關(guān)注，然而在中國(guó)現(xiàn)行的制度框架中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的性質(zhì)模糊，土地產(chǎn)權(quán)不清，法律之間相互沖突，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了諸多的限制，對(duì)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體、流轉(zhuǎn)的條件均進(jìn)行了限制。現(xiàn)有的制度中缺乏與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的中介組織，流轉(zhuǎn)程序不明確不規(guī)范等問題。因此，有必要明確產(chǎn)權(quán)，整理法典，加快相關(guān)法律的制定，取消對(duì)土地流轉(zhuǎn)主體和流轉(zhuǎn)條件下的限制，以此來促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn) 制度重構(gòu)

一、對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的再認(rèn)識(shí)

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)承擔(dān)的更多的是福利功能和社會(huì)保障功能，農(nóng)村土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給本集體成員的一種福利和社會(huì)保障。因此其具有身份的內(nèi)在屬性，這在以往的歷史背景下具有其合理性，但是隨著時(shí)代的進(jìn)步，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口的大規(guī)模在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的逐漸破除，農(nóng)民溫飽問題已基本解決。歷史正朝小康社會(huì)、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方向發(fā)展，在當(dāng)下如果仍一味強(qiáng)調(diào)其社會(huì)保障功能，忽視其財(cái)產(chǎn)功能就顯得不合時(shí)宜。在如今的中國(guó)農(nóng)村鮮有人還在為溫飽而奔波，絕大多數(shù)的農(nóng)民都在為謀求更大的發(fā)展，但與此同時(shí)由于農(nóng)村金融業(yè)發(fā)展滯后，嚴(yán)重影響農(nóng)民的融資渠道，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)民手中的重要資產(chǎn)，就應(yīng)該強(qiáng)化其財(cái)產(chǎn)功能和物權(quán)功能，給農(nóng)民的發(fā)展提供必要的金融支撐。讓農(nóng)民能夠更方便地獲得啟動(dòng)資金，從而為進(jìn)一步的發(fā)展打好基礎(chǔ)。

二、產(chǎn)權(quán)明晰是土地流轉(zhuǎn)的前提，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地的確權(quán)、登記、頒證工作

針對(duì)我國(guó)目前農(nóng)村土地承包關(guān)系的混亂現(xiàn)狀，加快開展農(nóng)村土地的地籍清查工作是當(dāng)務(wù)之急，要確保每一塊土地權(quán)屬明確，進(jìn)行登記并由縣級(jí)土地管理部門頒發(fā)相應(yīng)權(quán)屬證明。具體工作可以這樣展開，考慮到縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門的人力資源有限，而對(duì)全縣（區(qū)、自治縣）的土地進(jìn)行核查是一個(gè)耗時(shí)、耗力、工作量極大的工作，完全由縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門親自完成并不現(xiàn)實(shí)。因此，可以將這項(xiàng)工作分解到各個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織人員在村委會(huì)的配合和在縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門的指導(dǎo)下開展這項(xiàng)工作。村委會(huì)在調(diào)查統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行公告，并報(bào)縣（區(qū)、自治縣）農(nóng)業(yè)部門審核，確認(rèn)無異議的，進(jìn)行登記并頒發(fā)權(quán)屬證明書。同時(shí)報(bào)土地交易場(chǎng)所登記造冊(cè)，建立地籍檔案，對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行跟蹤記錄并存檔管理，還應(yīng)該在交易場(chǎng)所建立免費(fèi)的土地查詢系統(tǒng)，供流轉(zhuǎn)當(dāng)事人查閱相關(guān)信息，為流轉(zhuǎn)當(dāng)事人提供信息服務(wù)。為了保證該制度能夠得到徹底實(shí)施，必須建立完善責(zé)任追究制度。對(duì)登記機(jī)關(guān)及其工作人員無正當(dāng)理由拒絕履行或拖延履行登記職責(zé)，故意或過失造成重大登記錯(cuò)誤，對(duì)登記資料管理不善等行為給予相應(yīng)的行政處分，虛假登記給國(guó)家、集體、他人造成重大損失的，依法應(yīng)予賠償，情節(jié)嚴(yán)重的，構(gòu)成刑事犯罪的按照法律追究其刑事責(zé)任；對(duì)發(fā)包方和承包方無故不履行或拖延履行登記義務(wù)，虛報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)登記信息造成重大影響的，給予相應(yīng)的行政處罰；對(duì)虛假登記給國(guó)家、集體、他人造成特別重大的損失者，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

三、完善相關(guān)立法，對(duì)相沖突的法律及時(shí)清理，明確其適用規(guī)則

針對(duì)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律中相互沖突的現(xiàn)狀，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)立法解釋，明確其適用規(guī)則，避免在土地主管部門和司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中出現(xiàn)尷尬局面，維護(hù)法治的統(tǒng)一和權(quán)威。

四、加快相關(guān)配套立法工作，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

《決定》對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有著重要的指導(dǎo)意義，確立了“依法、自愿、有償”的原則，并強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變集體所有的性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民利益；但這畢竟太過宏觀，缺乏可操作性，必須將這一指導(dǎo)性原則進(jìn)行細(xì)化，便于實(shí)踐。因此，當(dāng)前必須加快土地流轉(zhuǎn)方面的立法，建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處仲裁機(jī)構(gòu)，建立農(nóng)村農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度，制定規(guī)范合同文本，監(jiān)督指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同的訂立和備案，及時(shí)調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛。依法做好土地流轉(zhuǎn)、申報(bào)、登記及合同的簽訂、變更、解除、簽證等工作，使流轉(zhuǎn)工作步入正常化、規(guī)范化、法制化軌道。

五、廢除現(xiàn)有流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中的不合理因素，架構(gòu)新的市場(chǎng)體系，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展

（一）廢除現(xiàn)行法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的限制

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的目的就果實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。而對(duì)其流轉(zhuǎn)主體資格的限制，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來說無疑是解開了手銬又戴上了腳鐐，使得這一制度無法充分發(fā)揮其制度的優(yōu)越性，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)限于本村集體組織內(nèi)部成員，也就是說土地規(guī)模的最大值也就在本村土地范圍內(nèi)，同時(shí)也限制了土地資源流轉(zhuǎn)的跨區(qū)域性，這和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機(jī)械化生產(chǎn)和規(guī)模效應(yīng)相去甚遠(yuǎn)，不能實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的初衷，因此可以說是否廢除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體資格限制，關(guān)系到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)的成敗。

（二）明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，賦予其完整的物權(quán)

《農(nóng)村土地承包法》第三條對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意的規(guī)定違背物權(quán)的基本常識(shí)，應(yīng)予廢止，修改成“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有權(quán)在平等主體之間，通過協(xié)商一致自由轉(zhuǎn)讓。”《物權(quán)法》把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定義為用益物權(quán)，用益物權(quán)是指權(quán)利人有權(quán)按照自己的意愿占有、使用、收益、處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。而對(duì)其轉(zhuǎn)讓苛以發(fā)包方同意的前置性條件，無疑剝奪了用益物權(quán)的部分功能，又給集體經(jīng)濟(jì)組織以此為要挾，侵害農(nóng)民權(quán)益提供了借口，為此有必要強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，賦予其完整的、不折不扣的物權(quán)。同時(shí)取消對(duì)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地抵押的限制，現(xiàn)有法律對(duì)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式與家庭聯(lián)產(chǎn)承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在抵押上給予了不同的待遇，有違人人平等的法律理念，應(yīng)當(dāng)給予其相同的法律地位，即均允許按法定程序進(jìn)行抵押，這也是完整的用益物權(quán)的題中之意。

（三）加快與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的建立

土地流轉(zhuǎn)過程中雙方都比較關(guān)心價(jià)格，這也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)重要因素。受讓方往往利用自身的資本優(yōu)勢(shì)，和轉(zhuǎn)讓方的信息的不對(duì)稱，壓低流轉(zhuǎn)價(jià)格，使農(nóng)民權(quán)益受損。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格是土地轉(zhuǎn)入方為獲得一定年限的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其未來收益而向出讓方支付的對(duì)價(jià)，它理應(yīng)包括農(nóng)民在流轉(zhuǎn)期內(nèi)的正常凈收益的損失，土地潛在收益損失，農(nóng)民的其他間接損失。要用科學(xué)的方法確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)價(jià)格。影響土地價(jià)格的因素主要有：土地的位置、土地的地力、土地的水源條件、采光條件等。要確定一個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的最低價(jià)。并根據(jù)影響地價(jià)的各種因素對(duì)土地進(jìn)行評(píng)級(jí)，對(duì)每一個(gè)等級(jí)的土地給予不同的基準(zhǔn)價(jià)，供流轉(zhuǎn)當(dāng)事人參考。這個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)一定要由中立的社會(huì)中介組織來?yè)?dān)任，與各方?jīng)]有利害關(guān)系，只有這樣才能保證評(píng)估的科學(xué)性，反映土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的土地的真實(shí)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公平。同時(shí)要在一定的合理期限內(nèi)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化，做出相應(yīng)的調(diào)整，使土地的價(jià)格隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變化。

（四）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障制度的建立，解除農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的后顧之憂，鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題牽涉到土地承包者進(jìn)入城市生活的問題，對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民，只要其有謀生之道，有能力在城市生活下去，筆者建議對(duì)其實(shí)行城市市民待遇，突破城鄉(xiāng)二元戶籍制度對(duì)其的限制，讓其享受城市的社會(huì)保障，在城市中立足。從而讓其可能徹底放棄土地，成為永久性市民，我國(guó)城市社會(huì)保障資源的增量一要用于提高城市社會(huì)保障的水平，二是要用于這一塊。凡是自愿放棄土地者，在城市立即享有城市市民待遇，包括現(xiàn)行社會(huì)保障待遇。對(duì)于其放棄的土地，收歸村集體發(fā)包，或讓其徹底有償放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以作社會(huì)保障資金。對(duì)于不同情況應(yīng)區(qū)別對(duì)待，對(duì)在城市中的農(nóng)民中的特別富裕戶，可以實(shí)行前者，而對(duì)于一般在城市中的普通農(nóng)民可以實(shí)行后者，這樣騰出的土地使用權(quán)用于流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的自由流動(dòng)，城市居民與農(nóng)村居民社會(huì)保障權(quán)利平等，徹底解決農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

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作者簡(jiǎn)介：陳倩（1988-），女，四川廣漢人，四川大學(xué)法學(xué)院，研究方向：民商法。

（責(zé)任編輯：唐榮波）