發達國家社會保障財政風險管理：經驗與啟示

【摘要】社會保障制度的內在或外在缺陷或不確定性致使社會保障機制的運轉存在遭受嚴重損害的可能。政府財政作為社會保障制度的兜底者，由此加重了財政負擔，產生了財政風險。文章在總結西方發達國家管理社會保障財政風險的經驗的基礎上，分析了中國社會保障財政風險的具體體現，并提出防范和化解措施。旨在提高中國社會保障制度設計的連續性，增強其長期效益。

【關鍵詞】社會保障 財政風險 風險管理

防范財政風險，保持財政的穩定性和可持續性，已成為一個世界性的課題。國外對財政風險的研究萌芽于20世紀80年代，其代表是哈娜?潑拉柯娃?布瑞克西提出的財政風險矩陣理論。根據其理論，社會保障是政府的直接隱性債務。從世界各國的實踐來看，社會保障是政府職能的重要部分，與政府財政活動密不可分。一方面，財政制約著社會保障分配的總量和結構。另一方面，財政是社會保障資金失衡的最后責任人。隨著社會的發展，社會保障財政風險已成為財政風險的重要組成部分。20世紀七八十年代，西方國家陷入“滯脹”。財政收入急劇下滑，失業、貧困加劇，社會保障支出急劇增長對財政造成了很大壓力，甚至財政風險。各國不得不采取措施，改革社會保障制度，防范和化解財政的不可持續性的危機。對我國而言，隨著市場經濟體制的進一步深化，我國社會保障發展層次不平衡，增加了財政負擔。認真研究發達國家的成功經驗，對拓寬思路，提高我國的社會保障財政管理水平，指導風險防范，維護社會穩定無疑是有建設意義的。

一、社會保障財政風險管理的含義

武漢大學楊紅燕認為，社會保障財政風險是指社會保障體系因自身內部與外部不確定，致使社會保障的“減震器”、“安全網”功能無法發揮，繼而轉化為財政責任，引發財政持續收不抵支、累累財政赤字的潛在可能性。社會保障收支失衡、經濟衰退帶來失業率增加、大災害帶來社會救助支出增加等問題都會造成財政風險。

政府公共部門采用有關制度和程序對社會保障財政風險進行界定、評估，通過收支活動以及相應政策，實現對風險的控制和最小化就是社會保障財政風險管理。

二、發達國家的社會保障財政風險管理

20世紀90年代以來，日本經濟增長低迷，養老金空洞化現象日趨嚴重。在公共養老金計劃中，一個人繳費40年后領取的全額養老金大約相當于勞動人口工資的70%；在美國，因藥品價格的壟斷、醫生收入上漲過快等原因，醫療保健費自1981年以來，以通貨膨脹率的兩倍上升。此外。作為“全民福利國家”的瑞典，1989年，國民賦稅負擔和社會保障負擔占國民收入的比率達到了75.8%。為彌補財政赤字，確保社會保障財源的持續性，發達國家紛紛進行了一系列社會保障改革。

（一）增收節支，緩解社會保障財政負擔

1.縮減社會保障開支。2000年日本頒布《厚生年金保險法》、《國民年金法》等7部有關養老金制度改革的法案，減少支出項目，降低給付標準。隨后又通過《繳費確定型年金法案》，引入個人賬戶的DC型養老計劃，增進公民自我負擔，以應對老齡化壓力。

2.市場化和私有化。瑞典政府通過鼓勵社會成員參加私營機構舉辦的社會保險，發展非營利組織減輕財政支出壓力。例如，借助“城市醫療保健服務有限公司”等私營老年護理機構滿足高齡老人的照料需要，抑制公共老年服務機構支出增長。此外，瑞典對社會養老保險進行結構調整，建立了名義賬戶及自動平衡機制，以解決養老保險的長期財務平衡。

（二）調整財政支出結構，兼顧公平與效率

1.“消極福利”向“積極福利”轉變。一方面，政府支出重點由一味的生活家庭補貼轉向刺激工作，鼓勵就業；另一方面，變“社會福利國家”為“社會投資國家”，推動社會合作計劃。加強對弱勢群體的救助，減少貧困現象。

2.注重成本效益。1992年美國推出了“管理式醫療”的改革方案，把經營管理的思想與方法注入醫療保險。一方面，改變支付方式，選擇服務提供方，注重預防疾病和維持健康等來降低醫療服務成本。另一方面，在醫療服務中引入全面質量管理，設立客戶服務部，達到質量保證的目標。

（三）規范財務管理制度

1.加強預算管理。社會保障預算模式，主要有公共預算、基金預算、一攬子預算和公共預算下的二級預算。社會保障預算是規范社會保障財務管理的客觀要求。為防止聯邦預算赤字影響社會保險基金的收支平衡，1983年，美國將社會保險基金從聯邦預算中劃出，實行獨立的預算管理，加強預算的風險預測功能。

2.加強財務監督。2003年瑞典成立國家審計總署，利用信息高度共享的社會保障計算機系統，對全國440個社會福利辦公室的財務收支和績效進行審計，并向議會報告結果。

（四）利用資本市場，實現養老金動態平衡

為抵抗通貨膨脹，美國的私人養老金、瑞典的個人賬戶的養老金、日本的年金積立金紛紛進入資本市場。在美國，私人養老金由雇員代表組織成立一個管理委員會并雇傭專職管理人員進行管理。管理委員會按年度向員工通報經營概況。退休金投資方向主要為債券、股票、海外投資、房地產業。為保障基金安全，財政部部長、社會保障署署長和勞工部部長等組成社會保障信托基金委員會，引入先進的監管技術，每年對基金的投向、收益等進行稽核。到2004年年底，美國各類私人養老金總資產達到了4.44萬億美元，相當于當年GDP的1/3。

歷經改革，20世紀90年代中期以后，發達國家社會保障制度的財務狀況得到改善，政府負擔部分減輕。以瑞典為例，社會福利支出占GDP的比例由1993年的38．6％下降為1999年的32．7％；2000年政府財政結余額已占到GDP的4．1％。當然也應看到，發達國家還存在著轉型成本高、福利病積重難返、經濟周期等問題，防范和化解社會保障的財政危機是一個持續性的過程。

三、對我國政府社會保障財政風險管理的啟示

（一）我國社會保障的財政風險

隨著我國社會保障體系建設的不斷推進，社會保障收支矛盾逐步凸顯：社會保障籌資渠道狹窄、模式單一；養老、失業、醫療保險和最低生活保障制度的支出剛性和各自不同程度的支付缺口；社保基金保值增值困難等。據勞動部門測算，從2025年起，財政部每年需要拿出5000億—14000億元，維持城市退休職工的基本養老保險；人口老齡化帶來的醫療需求負擔到2025年將增加47%，醫療需求量費用將達到6萬億元以上，占當年GDP的12%左右。由此可見，我國社會保障制度給財政帶來巨大壓力，甚至財政風險。

（二）應對我國社會保障財政風險的啟示

1．加大法制建設力度

瑞典自1890年通過疾病保險的社會保險立法后，又通過《國民普遍年金保險法》、《國家保險法》以及有關社會保險基金投資、審計的法律；并設立專門的社會法院，監督社會保險經辦機構的工作和審理社會保險爭議。完備的法律體系有助于，提高制度運行效率，適應社會保障深化、細化的需要，維護基金安全。我國應抓緊制定和實施《社會保障法》，對憲法中規定的社會保障原則進一步具體化。繼續制定和完善《社保基金管理法》，提高社保基金征繳、給付、基金運營的法制化水平。明確國家財政對社會保障的投入比重和發展速度，保障制度轉軌后的可持續發展。

2．擴大籌資渠道，實現社保基金來源多樣化

穩定可靠的資金來源是建立可持續的社會保障制度的重要保證。要結合各類保障項目的特點和要求，實行現收現付、完全積累和部分積累相結合的多層次籌資制度，提高社會保障的收支平衡能力。綜合運用變現國有資產、行政事業性收費、發行社會保障債券、社會捐贈等形式募集資金。此外，社會保障稅就其本質而言，是一種再分配稅。要從我國國情出發，在時機成熟時開征社會保障稅，增強籌資剛性。

3．加強社會保障基金的財政管理

（1）合理劃分各級政府責任。1992年瑞典議會通過法案，批準了社會保障制度地方化的改革方案，結束了“敞著花錢”的機制。我國要合理劃分各級政府的社會保障責任。中央政府著重解決法律法規的制定、全國社會保障水平均等化等重大問題；地方政府承擔行政管理、支付標準制定、社會化發放等事權；加強省級政府的責任，降低基層政府負擔。此外，在合理測定轉移支付補助金的基礎上，資金下撥與地方基金業績管理掛鉤，促進地方績效管理最優化。

（2）編制完整的社會保障預算。2010年國務院首次將城鎮的社會保險基金納入預算管理。但社會保障是一個大概念，還有大量的基金仍游離于國家正式預算。建立社會保障基金預算，將社會保障收支活動全部納入預算程序；實行權責發生制的政府會計；對基金收支進行中、長期預測，從而準確掌握社會保障基金的運行狀況，以便政府及時調整政策應對未來支付高峰。另外，要建立社會保障應急預算，專款專用，不斷增加積累額度。

（3）規范財務管理制度。2010年，我國五項社會保險基金收支結余達到3761億元，因此，保障社會保障金的安全，防止侵占挪用尤為重要。完善社會保障基金財政專戶管理制度；推行社會保險集中統一征繳和網上征繳支付辦法；進一步完善“金保工程”，實現社會保險信息系統規范化管理。借鑒歐盟財政風險的紕漏規則，建立我國社會保障財政風險的信息披露機制，提高管理的透明化。

4．規范基金投資管理，提高基金收益

（1）社會保障基金的增值

目前，我國的全國社會保障基金和企業年金基金已經進入資本市場。嚴格的投資限制在一定程度上保證了基金的安全性，但沒有很好的增值。據全國社會保障基金發布的2010年年報顯示，2010年，全國社保基金投資收益率4.23％。財政部門要加大政策扶持，在保證安全的前提下，適度拓寬資金的投資渠道，優化投資組合。借鑒瑞典、美國的經驗，在我國的養老保險個人賬戶做實之后，適時考慮市場化運營。其進入資本市場的方式，可以由省級社會保險經辦機構作為委托人，實行委托投資的方式來實現。

（2）采取多種方式防范投資風險

①多方參與的監管。建立經營公司的法定資本金制度、公正審計制度和嚴格的經濟處罰制度；成立專業化的社保基金監督管理委員會，加強監管部門的權責；基金管理部門要定期向人民代表大會及常委會報告基金管理情況，還要動員新聞媒介、工會及精算、風險評級公司等中介機構參與監督。

②最低投資收益率和風險準備金制度，促使基金公司提高運營效率，防范投資收益波動過大。

③提供最低擔保養老金。政府承擔最后的擔保責任，維護參保者的利益。

5．建立社會保障財政風險預警機制

社會保障財政風險一旦爆發，必然波及整個社會。建立一個科學靈敏的預警系統，在常態下加強對風險積聚的識別，是防范社會保障財政風險的重要措施。社會保障預警系統可以設計成：資料收集→總結分析→預警反饋→國家調控→正常運行。首先，選擇與社會保障收支、社會經濟發展密切相關的預警指標，如社會保障水平、財政支出比、養老金支出缺口比等。其次，建立迅捷的信息資料收集與傳導機制，開展人口老齡化、社保規模的中、長期預測。隨后，及時發布預警信息，政府有關部門選擇合適的政策組合工具化解風險，防止風險累積而轉化為社會保障公共危機。

參考文獻

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作者簡介：李倩，女，本科，武漢大學政治與公共管理學院，研究方向：公共經濟與社會保障。

（責任編輯：陳岑）