淺析公共管理與行政管理

【摘要】 行政管理是政府為維護公共利益，運用公共權力、制度、法律、公共政策等方式對公共領域的公共事務進行的公共行政或公共管理的公共實踐活動。

【關鍵詞】 公共管理 行政管理 發展進程

公共管理與行政管理既有區別又有聯系。公共管理的外延比行政管理的外延大，公共管理的內涵比行政管理的內涵更豐富，但是，在當今世界各國行政管理又是公共管理的核心和主導者，舍去行政管理，公共管理就無從談起。

1.這里有必要對“行政管理學”這個概念作點說明。據我所知，“行政管理學”概念在中國的出現晚于“行政學”概念。夏書章老先生1982年1月29日在《人民日報》上發表了《把行政學的研究提上日程是時候了》，可能是“文革”后最早論及“行政學”概念的一篇文章。可是，到了1984年情況發生了微妙的變化。這一年8月國務院辦公廳和勞動部在吉林召開了行政管理研討會，同年底，中國行政管理學會籌備組在京成立。這一年出版的《中國行政管理學初探》一書，正式公開提出了“行政管理學”這個名詞。書中載有夏老的《關于開展行政管理學研究的一些粗淺認識》一文，此后，夏老主編的教材大多用《行政管理學》這個書名。1985年國務院在全國一些高校設置了第一批行政管理學專業，我們西北大學也有幸名列其中。可是，一些學者對“行政管理學”這個名詞一直有看法。因為英文administration的含義是“行政”和“管理”的意思，而不是“行政管理”的意思，如果把administration譯為“行政管理”就會發生同義語重復的問題。另外，英文management的含義是管理，而“管理學”在西方又是一門研究私人企業管理的學問。因此，“行政管理”這個名詞有混淆公共行政與私人管理之嫌。所以，當夏老1985年推出由他主編的《行政管理學》時，黃達強先生隨后出版了《行政學》教材。當“行政管理學”專業在一些高校開辦后，另一個“政治學——行政學”專業也在一些高校開辦起來。當中國行政管理學會成立后，另一個全國行政學研究會也成立了。中國行政管理學會每年有年會，參加者包括政府官員、黨校、行政院校、社會科學研究機構和高校的廣大人員；與此同時，全國高校每年也有一個“政治學——行政學”教學研討會，參加人員基本上是高校教師?？疾鞖v史我們發現“行政學”這個概念比“行政管理學”這個概念更精確嚴密些，更學術化些，專業化程度更高些，而“行政管理學”概念比“行政學”概念的含義更明白些，更通俗易懂些，更大眾化些。其實，“行政管理學”與“行政學”從根本上看并無實質性差別，它們研究的是同一個對象，即政府行政或政府管理，只不過是把“貓”加了個“咪”。因此，本文所使用的“行政管理學”與“行政學”概念是一個意思。所謂“行政管理”就是指政府為維護公共利益運用公共權力、制度、法律和公共政策等方式對公共領域的公共事務進行的公共行政或公共管理的公共實踐活動。

2.從歷史上看，公共管理作為一種客觀存在的事實比行政管理早得多?？梢哉f早在人類原始社會初期就已經有了公共管理。正如恩格斯所言：“雖然當時的公共事務比今日更多，——家庭經濟都是由若干個家庭按照共產制共同經營的，土地乃是全部部落的財產，僅有小小的園圃歸家庭經濟暫時使用，——可是絲毫沒有今日這樣臃腫復雜的管理機關，一切問題，都由當事人自己解決，在大數情況下，歷來的習慣就把一切調整好了。”而行政管理只是在有了國家之后，才有的政府管理，并且在前資本主義社會的國家里政府行政與立法、司法是缺乏明確分工的，那時的行政管理更確切地講是一種政治管理。真正明確地與議會立法、法院司法相區分的政府行政管理，是資產階級建國后實行三權分立體制的產物。

3.從理論上考察，公共管理學又晚于行政管理學。公共管理和行政管理作為人類的政治實踐經驗和零星的理論觀點，可以說在人類社會歷史中俯拾即是。但是，作為科學的學科理論知識和方法，人們公認（美）威爾遜1887年發表的《行政學研究》是行政管理學創立的標志。而當代“公共管理”只是在上個世紀80年代末才開始從西方炒起來的一個新名詞，它的含義就是由英國首相撒切爾夫人和美國總統里根所倡導的“新公共管理”。當時，它在西方還只是一種實踐運動，而并非一門學問，更不是一門理論學科，所以，在西方人的著作里只有“公共管理”的提法，沒有“公共管理學”的提法，至今大學里也沒有設這門學科。可是，當中國學者把西方人講的“公共管理”引入中國后，事情卻發生了質的變化。在中國，“公共管理學”不僅堂而皇之進入了大學課堂，而且成為MPA教育的首門核心課程。此時，人們就不能不為“公共管理學”正名了，而且人們認為“公共管理學”應當反映和概括客觀歷史和現實中的實際內容，應當名實相符。這樣說來，“公共管理學”這個名詞的發明權似乎不是外國人，而應當歸屬給中國人。

4.當然，這絕不是說公共管理的各種模式在公共管理里的地位就沒有主次之分了。這里必須指出的是，在當今世界各國的各種公共管理模式中政府的行政管理或公共行政處于核心位置、具有基礎功能、發揮著主導作用，這種地位是絕對不能動搖的，其他公共管理模式可以是政府行政管理或公共行政的必要補充形式，但是在現時代不可能成為取代形式。原因在于當今世界尚處于人類社會發展進程中的階級社會歷史時期，在任何一個國家里少數人要對社會絕大多數人實行有效的統治和管理，維護社會共同體有一個起碼的公共秩序和良性的運轉，就不得不把政府以合法強制力為主要標志的公共行政或行政管理作為首選。同時，也只有如此，政府才能組織民眾成就偉大公共事業。正是在這個意義上，馬克思講：“行政是國家的組織活動。”

參考文獻：

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[2]張康之等.公共行政學 [M] .北京：經濟科學出版社，2002；公共管理導論，北京：經濟科學出版社，2003.

[3]汪玉凱主編.公共管理 [M] .北京：中共中央黨校出版社，2003.

（作者單位：長江大學文理學院 管理學部）