營利性組織財政補貼監管制度研究

一、營利性組織財政補貼的“雙刃劍”性質

（一）營利性組織財政補貼的積極作用

大量研究證明，如果政府能夠正確運用營利性組織財政補貼這一調控手段優化配置公共資源，則能修正市場失靈，刺激具有正外部性行業增加供給。具體來說營利性組織財政補貼的積極作用包括促使經濟發展、加強國家或地區經濟競爭力、實施產業發展政策、增加就業、提高社會整體福利水平、維持財政收入增長、維護地區形象等。

（二）營利性組織財政補貼的消極影響

營利性組織財政補貼是一把“雙刃劍”，在利用其積極效果的同時，也應看到其可能存在的消極影響。

從經濟學的角度來分析，營利性組織財政補貼資源配置是一個典型的“委托——代理”問題，因而不可避免存在“代理成本”，該成本集中體現為因設租尋租而導致政府失靈。在營利性組織財政補貼資源配置的“委托——代理”關系中，作為代理人的政府官員是理性經濟人，不僅存在個人利益需求，也存在履職上的有限理性，因此，政府官員的行為必然存在偏離公共利益目標的風險。如果營利性組織財政補貼的過程和使用缺乏科學合理的權力配置，勢必使權力因缺乏監督和約束而產生設租現象，甚至出現挪用、擠占、轉移、私分財政資金的行為。因財政補貼資源的稀缺性和無償性，當作為代理人的政府官員設租，作為受益者的營利性組織必然尋租。當營利性組織作為尋租者，與財政補貼資源配置權行使者——設租者結合起來的時候，財政補貼就難以避免被部分利益集團所壟斷，被用于尋租活動而浪費、被用于行賄而轉移，最終導致公共財政社會成本增加、財政資金運用的效率損失，社會福利減少，使營利性組織補貼不僅難以克服市場失靈，反而不可避免地陷入“政府失靈”的尷尬境地等。

二、加強監管是抑制營利性組織財政補貼消極影響的關鍵

營利性組織財政補貼是權力和利益集中的領域，直接關系到社會經濟利益在不同組織和群體之間的重新分配。在營利性組織財政補貼決策中，作為資源配置的代理人——政府官員，一方面因“經濟人”特征有其自身利益，追求自身效應最大化，可能與公共利益有一定程度的偏離。另一方面政府官員也是“有限理性”的，不能保證所有的決策與行為都是帕累托最優。所以，營利性組織財政補貼是需要加強監管的領域。

營利性組織財政補貼的監管，主要是加強對資源配置中權力的監督和約束，責任的量化和評價。按照分權思想，各權力部門之間應建立一種相互平衡與相互制約的關系，以限制某部分權力過分膨脹，造成對國家和民眾的侵害。所以營利性組織財政補貼中如不能對資源配置的權力進行約束和制衡，對社會公共資金使用效率進行嚴格量化和考核，財政補貼就演化為某些營利性組織“免費的午餐”，出現甚至加劇財政補貼的消極后果。

三、營利性組織財政補貼監管重點

（一）完善營利性組織財政補貼制度安排

營利性組織財政補貼制度包括補貼主體和補貼形式的確立、補貼目的和補貼對象的確定、補貼標準和金額的計量、補貼流程所必經的程序和資料提供、補貼資金的使用方式和考核指標、補貼審計和信息披露等。政府應將營利性組織財政補貼的各個方面作出明確規定，并以政府法令的形式予以公布，使不同地區不同政府部門對營利性組織安排財政補貼時，都有標準的程序、方法和要求，從而將營利性組織財政補貼納入規范化、法制化的軌道。

從我國目前對營利性組織財政補貼的監管現狀來看，尚缺乏系統完善具有可操作性的統一監管制度安排。所以，應盡快完善營利性組織財政補貼制度安排，使每一次補貼都能通過充分的研究調查，確定科學合理的補貼目的和依據，嚴格限定補貼對象，準確計算補貼金額，合理設計補貼流程，持續考核補貼資金使用績效，同步公開相關信息，并在整個補貼過程中實施嚴格的權力制衡，對各個環節進行合理分工，使補貼項目的確立、補貼項目的審批、補貼項目資金的撥付、補貼資金使用的監督和考評等由不同的部門和人員完成，最終促使我國營利性組織財政補貼規范化、科學化、高效率、更廉潔。

（二）強化營利性組織財政補貼審計制度

審計財政補貼的重要性已逐步成為公眾共識。在實踐中，澳大利亞和新西蘭要求所有享受政府撥款與財政補貼的機構，不僅需同時提供按會計準則編制的財務報表和按審計署公布的績效標準編制的“非財務”的績效報告，而且實行嚴格而公開的審計制度。澳大利亞與新西蘭為審計而花費的人力與財力逐年增長，審計范圍越來越大，被審計的機構越來越多，審計在規范財政補貼方面的作用越來越得到公眾認可。

營利性組織財政補貼審計應突出財政補貼決策合規競爭性審計。對申報者的補貼決策直接決定了社會資源的配置模式，決定了補貼目標的可實現程度，也決定了市場競爭的公平性。因此，決策者必須按照事先制定的規則對申報補貼的營利性組織進行全面考察和仔細篩選，確定最有利于社會整體福利提高的營利性組織實施補貼，以擴大補貼的受益面，充分有效利用納稅人的資源。同時，營利性組織財政補貼審計還應強化資金使用過程管理和監控審計。

（三）普及營利性組織財政補貼的績效評價

對營利性組織財政補貼的績效評價目前尚處于理論研究階段。我國的各類績效評價標準中，尚沒有專門針對營利性組織財政補貼績效考評的指標體系。從營利性組織財政補貼本質上可以認定為一個經濟問題這一前提出發，對其進行績效評價時可以借鑒經濟學的“成本——收益”分析方法，通過比較財政補貼成本和收益之間的關系確定財政補貼資金的使用效益。政府財政補貼的成本包括三方面：機會成本、干預市場的社會成本和代理成本。

對營利性組織財政補貼收益的定位，我國宜采用“多元化”標準，如提供就業崗位，以稅收形式貢獻財政收入，對公共福利如捐款、改善公共活動設施的關注和投入，對環境保護方面的投入等都應納入營利性組織財政補貼的績效范圍。因此補貼資金是否促進企業組織提供更多的就業機會，是否為職工提高了工資及福利待遇，應是財政補貼資金政策效應評價的重點。政府將公共資源配置給營利性組織而非直接生產供給公共產品，其行為屬性類似于投資，即通過當期有限的投入獲得未來期間更多更持久的財政收入。因此對企業組織接受財政補貼后當期和以后期間財政收入的貢獻增量進行考量是必不可少的。

（四）貫徹營利性組織財政補貼信息披露制度

財政補貼從營利性組織角度定性是營利性組織從政府無償獲得的貨幣資產和非貨幣資產，從政府的角度雖然不是國家作為財產所有者代表對營利性組織的投資行為，但實質是政府作為社會管理者的一種“投資”行為，希望通過財政補貼實現政府的某些目標，所以從帕累托最優出發，政府應將公共資金補貼給最能實現政府目標的營利性組織。因此，財政補貼應該在補貼項目、申報條件和程序、申報時間、資金使用要求和預期達到目標等方面充分公開，以吸引能充分實現財政補貼目的的組織參與財政補貼的競爭過程，唯有如此才能降低政府與營利性組織之間的信息不對稱，克服補貼過程中的逆向選擇和道德風險。

總之，營利性組織財政補貼是把“雙刃劍”，加強對它的監管，不僅能充分發揮其積極作用，而且能有效抑制它的消極影響。

（作者單位：河南財經政法大學）