政府視角下化解我國公立高校債務探析

【摘 要】 在學界已有相關研究的基礎上，文章從政府這一特定視角出發，對我國公立高校債務的現狀與特點、成因與性質、政府的角色與職能、化解債務風險的措施與機制等作了進一步的探討，既考慮當下具體應急之需，也著眼今后長期有效。

【關鍵詞】 高校債務； 政府職能； 化解機制

近年來，隨著我國公立高校貸款陸續進入還本付息階段，大多數高校非但無力償還本金，就是償還不斷增加的利息也深感吃力，正常的教育教學科研受到嚴重影響。如此狀況引起社會各界廣泛關注，化解債務風險尤其成為人們熱議的話題。要切實有效地解決這一問題，就必須首先對造成高校債務的原因與債務的性質有一個全面準確的了解與判斷，只有這樣才可能提出有針對性的化解措施，進而建立健全長期有效的債務風險機制。

一、我國公立高校債務的現狀及特點

首先，高校債務出現負債面寬、債務增幅快的特點。2011年全國地方政府性債務審計數據顯示，截至2010年底，內地上千所公辦高校的政府性債務累計超過2 600億元，僅72所央屬高等院校的負債就達360億元，平均每所高校負債5億元，地方普通高校貸款總額在20億元以上的有21個地區，平均年度債務增幅達76%，可以說中國幾乎所有公立高校都有不同程度的負債，呈現出負債面寬、債務增幅快的特點。

其次，公立高校的負債金額大。北京大學教育學院教育經濟研究所的一份調研報告《高校負債問題的專題研究》顯示，2010年山東省屬的25所公立高校，銀行貸款余額達127億元，平均每所高校年度負債5.08億元。2008年山東師范大學銀行債務達8個億，一年利息就接近5 300萬元，日利息超過14萬元。而吉林大學從2005年起，每年要向銀行償付利息1.5個億。

表1是從我國東部某省三所高校2009年度財務數據中抽取、匯總的相關情況。從表1中可以看出，國家財政性撥款占學校全年總支出最低的僅為23.94%，最高的也不到30%；學費收入卻占到了全年總支出的29.10%；而銀行貸款最高則占到全年總支出的近44%，最低的也約占全年總支出的30.41%，可見公立高校的事業總支出中，有三分之一的資金是用銀行信貸資金墊付的，債務風險已相當嚴重，其現狀不容樂觀。

二、我國公立高校債務的歷史背景與原因

一方面，我國公立高校普遍地大規模地負債辦學與我國高等教育由精英教育轉向大眾教育有著密不可分的關系。自20世紀90年代末中共中央、國務院作出擴大高等教育規模的重大決定之日起，大眾化步伐不斷加速，高等教育規模急劇擴大。據教育部1998—2011年《全國高等教育事業發展統計公報》數據顯示，我國高等教育招生數由1998年的108萬人增加到2011年的657萬人，增長了5倍；在校生人數由1998年的340萬增加到2011年的3 105萬，增長了8倍，截至2011年，我國普通高等院校已達2 358所。繼2007年跨入國際公認的高等教育大眾化階段之后，我國高等教育規模已進入國際公認的世界第一。無論從國情民意上講還是從西方發達國家教育演進史看，高等教育由精英教育轉向大眾教育乃至普及教育都是合人心、順民意、有益國家現代化的事，也是高等教育發展的必然。不過，值得注意的是，與美歐日等發達國家比較，我國高等教育的這種轉向從起步到完成僅僅用了十年時間，速度之快實屬罕見，這顯然是人為推動即政府行為的結果，而不是漫長的自然歷史過程。

另一方面，政府在推動高校盲目擴招的同時，在經費投入上不力，財政投入嚴重不足。十年來，國家財政對高校撥款總額雖然增加了5倍，但是這個高達5倍的增幅在公立高校總收入中所占的比例卻從原有的92%下降至47%。擴招后，高校投入約增加了5 000多個億，其中2 000多個億為貸款，政府只投入了500個億。表2是我國西部某地方高校近5年在校生人數及教育經費相關統計數據，表3是美國公立高校經費來源情況。

從表2我們可看出，近5年政府的確加大了教育投入，特別對西部地方高校，教育經費逐年增長，但5年間，學生人數增長了52.44%，而財政撥款占教育事業收入的比例僅增長了15%，顯然財政撥款增長的比例遠遠落后于招生規模的增加；而由表3數據可看出，美國聯邦政府、州政府、地方政府對公立高校的教育投入在50%以上，社會捐贈也占到了不小的比例。

我國政府正因為知道自己投入不足，因此多方動員社會各界支持高校，尤其鼓勵銀行貸款給高校。高等教育規模的快速增長使得許多高校對預期過于樂觀，認為收入在未來相當長的一段時間內可持續增長；而地方政府在龐大的利益驅動下，熱衷于投資開發高校園區，鼓勵建設大學城，希望以此推動城市社會、科技、教育的綜合發展，繼而帶來社會效益和經濟效益雙豐收。這時候，又正好趕上我國城市土地價格急劇上升的年代，地方政府的此種熱情支持，為日后高校貸款規模失控留下了隱患。因此，高校出現今天這樣的巨額債務主要是由于政府投入不足，而高校自身體制格局的僵化無法適應高校盲目擴張帶來的種種問題，加劇了高校債務，從而使負債辦學變成了一場債務危機。

三、政府在公立高校債務危機中的職能分析

從造成我國公立高校巨額負債的具體原因中不難看出，主要責任在政府，因此化解債務的主角也只能是政府。眾所周知，政府和市場是調節教育供求平衡的兩個重要力量，隨著我國社會主義市場經濟體制的日趨完善，教育的供求關系越來越多地受到市場的影響和制約，然而教育并非一個完全理想的競爭市場，并且市場調節有其自身的局限，因此，政府必須對教育供求實施宏觀調控。我國的《高等教育法》第六十條規定“國家應建立以財政撥款為主，其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制。”第六十一條規定“高等學校的舉辦者應當保證穩定的辦學經費來源。”作為公立高校的所有者，政府的職責就是依法保障對教育經費的投入并在此基礎上對高等教育進行管理。可是，近十年來，恰恰是在經費投入這個基本職責上，政府多少有些失職，也由于這個失職，其應有的管理、服務、評價、監督、引導等職能的發揮也大打折扣，高校對政府往往有令不行，政府的管理權在人為弱化。辦學規模的擴大，本是利國利民，但經濟壓力的承擔者卻是高校。十多年來，當公立高校、銀行、企業及其他利益主體發生利益糾紛時，高校往往處于被動不利的地位。此時，政府理應站出來，發揮公共財政的職能，主動擔當起公立高校債務的責任主體，積極化解高校債務，控制財務風險，消除社會公眾對政府的信任危機。這既是對我國高等教育事業負責，也是對千萬高校學子負責，同時也體現政府對責任的擔當，而這原本就是政府應扮演的角色，也唯有政府能扮此角色、擔此責任、顯此能力。

四、化解公立高校債務危機的措施與機制

找準了導致高校債務危機的原因，清楚了債務危機的性質，明確了債務危機的責任主體，就不難給出應對之方。在我們看來，目前的高校債務危機既然是急癥，就需要有針對性的應急之策，這屬于具體措施。同時，急癥的解決也并非一勞永逸，要防止其病復發，必須有長遠考慮，此乃化解危機的保障機制。從政府視角看，這兩方面皆關照到才不失為解決問題之道。

（一）化解我國公立高校債務危機的措施

1.政府要繼續加大投入，同時嚴控高校貸款規模

要化解高校債務危機，從根本上講，還是要下決心加大投入。目前雖然教育投入暫時達到了國內生產總值的4%，但卻遠遠不夠，畢竟以往的欠債太多，而如今辦學成本又在不斷提高。在觀念上，政府應堅決摒棄將高校視為企業、將高等教育視為產業的觀點。高校的事業性、公益性決定了其不可能也不應該把經濟效益作為首要目標。因此加大投入，甚至短期超常的投入仍是政府應考慮的措施，同時應嚴格控制高校貸款規模。當前這種由政府對高校債務全盤埋單的做法在客觀上助長了高校和銀行盲目貸款的沖動。政府作為這場債務危機的最終責任人，應切實加強對高校貸款的監控，保證高校對銀行貸款資金的有效合理利用，防止和降低公立高校銀行貸款的風險，避免公立高校重走國企的舊路。

2.出臺緩解高校債務壓力的政策

如有些地方政府已出臺規范土地置換政策，允許高校利用老校區地位優勢置換。此種做法并非全然無弊，但在政府經費緊張一時無力加大投入而高校老校區又多有此優勢的情形下，不失為一條現實可行之策。又如通過政策性金融手段，將高校的商業貸款轉為政策性貸款，將現有短期貸款調整為中長期貸款并適度減輕利息，給地方高校一個喘息機會，為還貸儲備后勁。由政府出面召集相關方面協商，對債務條件、性質適當修改，重新認定，具體做法不必一律，目的在緩解高校當下的債務壓力，這里應有可操作空間。另外，出臺優惠政策，鼓勵、支持社會力量辦學，使高校經費來源多樣化。至少到目前為止，我國公立高校的辦學質量明顯優于民辦高校，整體聲譽也較民辦高校為佳，只要政策得當，吸收社會資金是有其優勢的，不必過于擔心學校性質的變化。實際上，社會資金的加入會促使公立高校更注重質量、聲譽，更具競爭力，因而也更能適應社會主義市場經濟的大環境。與此同時，加大高校救助力度、推動產學研一體化的工作仍不可松懈。

（二）化解公立高校債務風險的保障機制

相對于措施的應急性，機制則更注重長效性，尤其考慮到適度負債辦學在國際上乃是普遍而正常的現象。從世界教育史，特別是近現代教育史看，如此做法也不失為高校發展的有益途徑之一，關鍵看是否適度。因此，在應對我國公立高校當下的債務危機時，政府不僅需要適時出臺一系列有針對性的應急措施，還必須從長計議，建立健全一套相對穩定且具有長效性的風險化解機制。

1.政府對高校存量債務嘗試實行“債轉股”

我國的公立高校是計劃經濟的產物，長期以來政校不分，約束機制不健全。“財政+學費”的辦學模式使得高校持續發展后勁不足，財政投入不力，而民間資本又畏縮不前。政府可嘗試對高校實行股份制改革，特別是在當前高校債務負擔極其嚴重的情況下，通過資金存量折股、資產增量招股等多種方式明確投資主體，將債務轉化為股份，通過國家控股、法人參股、個人入股的形式，認購高校的不良資產，將高校的債務轉化為社會辦學團體對高校的股權，以實現全社會對高等教育資源的優化配置，各投資主體資金共籌、風險共擔、利益共享，建立“政府+社會”的辦學模式。

2.政府應倡導高等教育成本社會共同分擔的理念

教育是全社會共享的資源，具有促進社會文明和進步的正向功能。因此，教育成本應全社會共同分擔，在西方發達國家，社會對高等教育成本的分擔有極其久遠的淵源，形成了濃厚的“捐贈文化”。在美國，校友、中小企業、普通群眾、慈善基金會、宗教組織都是捐贈主體，2000年社會各界對教育的捐贈占到高校教育經費收入的16.25%；英國高校接受的社會捐贈占教育經費的17%；在日本，公立高校的私人捐贈占學校總收入的15%。因此，我國應借鑒國外先進的做法，積極開發社會的教育投資潛力，在全社會營造捐資助學、投資教育的良好氛圍。政府應在法律、制度層面給予完善和支持，通過減免稅收等優惠政策，廣泛吸收社會各界資金，爭取穩定的教育資金來源，減輕高校資金壓力、降低財務風險，把來自社會的捐贈變成一條常態化的高校經費籌措渠道。

3.政府要積極引導高校提高辦學質量，關注效率

政府在加大對教育經費投入的同時，一定要關注投入與產出、質量與效率平衡的問題。資金投向要用于提高公立高校辦學水平，提高辦學質量、人才培養質量、科研水平、服務社會能力。要求高校務必勤儉辦學，走內涵發展之路，科學規劃，建設節約型校園。不斷完善財務管理體系，嚴格按財經紀律辦事，由專業人士制定還貸計劃，設立反映真實財務狀況的評估指標，堅持量入為出的原則，確保還貸能力，從而降低辦學成本，增強還貸能力，走可持續發展之路。

4.政府要協調好銀行與高校的利益，健全制度

政府利用自身的制度供給優勢，完善高等教育制度建設，規范公立高校與銀行之間的關系，使債務融資在相關法律法規條件下進行，化解各種債權債務糾紛，避免雙方不合理不平等的交易發生，使雙方在各自行業準則的范圍內開展廣泛合作，從而降低高校債務風險。同時，為銀校合作開創平等、良好的經濟和法律環境，明確和保護銀校之間的債權債務關系。

結 語

高等教育的發展關乎國計民生與國家民族的未來，其教育教學資源是我們的寶貴財富，在振興騰飛之路上，更是起著主力軍、先鋒隊的作用。目前高校債務的產生與化解，實乃一事之兩面，說到底，還是高等教育管理制度的問題。我國的教改，從根本上說就是解決高校所有者的管理問題。政府部門要從對公立高校的管理和服務出發，理清政府與高校之間的權責界限，主動擔當起救助高校的職責，擔當起所有者應擔當的責任，全面提升我國高等教育質量，促進高等教育持續健康發展。

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