新《事業單位財務規則》探析

【摘 要】 財政部對1997年實施的《事業單位財務規則》（以下簡稱《規則》）進行修訂，自2012年4月1日起施行，這對事業單位財務管理改革具有重要的意義。文章基于財務管理改革視角關注新《規則》的出臺，從修訂原《規則》的背景分析入手，探討解讀了新《規則》的特點，并且提出了貫徹落實新《規則》的政策建議，推動事業單位財務管理改革。

【關鍵詞】 事業單位； 財務規則； 財務管理； 改革

2012年2月7日，財政部謝旭人部長簽署財政部令第68號，對1997年1月1日起實施的《事業單位財務規則》（以下簡稱《規則》）進行修訂，公布修訂后的《規則》，自4月1日起新的《規則》正式實施。頒布新《規則》是為了進一步加強和規范事業單位財務管理，提高資金使用效益，促進事業單位健康有序發展，是我國事業單位財務管理改革的一件大事。

一、修訂原《規則》是適應事業單位財務管理改革的迫切需要

原《規則》在過去15年對加強事業單位財務管理、規范財務活動起到了十分重要的作用。而隨著事業單位改革的逐步深入以及內外經濟形勢的發展變化，事業單位經濟活動出現了一系列新情況，原《規則》某些方面已經不能滿足不斷變化的客觀實際，不能適應改革和發展的要求，修訂原《規則》勢在必行。

（一）原《規則》中一些規定與近年來推行的公共財政建設和財政改革等相脫節

過去15年，是公共財政建設與財政改革十分重要的15年，先后實施了“收支兩條線”改革、部門預算改革、國庫集中收付制度改革、政府采購改革等，這些改革措施使得事業單位的財務活動發生根本性的變化，原《規則》也必須進行相應的調整。

1.收支兩條線管理方面。原《規則》規定事業單位的各項收入全部納入單位預算，統一核算，統一管理，即事業單位的財務收支核算實行大收大支，收支統管。事業單位的收入主要由財政補助收入、預算外收入及其他收入組成。財政補助收入納入單位預算；屬于預算外資金性質的收入要上繳財政專戶，而事業單位其他不屬于預算外資金性質的事業和經營收入等不上繳財政專戶；屬于預算外資金性質的收入從財政專戶核撥回來的預算外資金納入單位預算；而不屬于預算外資金性質的事業和經營收入等直接納入單位預算。事業單位收入中其他不屬于預算外資金性質的事業和經營收入的核算與財政補助收入、預算外資金性質的收入的核算不統一，與“收支兩條線管理”的有關規定不相符。

2.負債管理方面。原《規則》規定事業單位不允許進行負債發展。在改革開放新形勢下，事業單位為了加快自身的發展，在財政撥款難以滿足事業單位快速發展所需資金的情況下，事業單位通過銀行貸款等手段多渠道籌措資金，事業單位客觀上已經存在債務。事業單位因背上債務而需償還固定的利息與本金，這將帶來潛在的財務風險。因此必須建立健全財務風險控制和預警機制，將債務收支納入預算管理，規范和加強借入款項管理，嚴格執行貸款審批制度和經濟責任制，降低與防范財務風險。

（二）原《規則》已不能滿足事業單位財務管理科學化精細化要求

在依法理財、科學理財和民主理財的現代財務管理要求下，財政部門正努力推進科學化精細化管理，對收入支出、資產負債、結轉結余資金管理等方面提出了新的要求，財務監督管理也有待加強。原《規則》部分內容已難以滿足目前事業單位財務管理科學化精細化的要求。

1.預算管理方面。部門預算改革首先對預算模式和編制方法進行改革。在實行零基預算原則的基礎上，嚴格按類、款、項、目細化收支項目（預算科目），將預算單位的基本支出按照定員定額的原則在預算中單獨編制，項目支出根據性質、用途分項目詳細說明預算金額。其次強化和重視預算執行情況，避免預算執行的隨意性。部門預算經“二上二下”編制程序，財政部門根據人民代表大會批準的預算草案批復的部門預算具有很強的法律效力，必須嚴格執行。預算編制—預算下達—預算調整—資金撥付—資金使用的全過程都在財政部門的監控管理之下。原來的預算管理辦法缺乏編制預算時所需的基礎數據及其合理依據，預算科目屬于粗放型模式，編制不規范，模式陳舊，預算的審批與資源配置具有主觀性，預算批復不及時以及年度預算調整頻繁。

2.資產管理方面。原《規則》沒有明確規定固定資產在使用過程中的價值損耗如何核算。目前事業單位固定資產只核算賬面原值，不計提折舊，這與會計核算的配比原則不符合。隨著時間的推移，固定資產賬面上的價值與實物現時凈值差額會越來越大；而以固定資產賬面原值對等核定固定基金，造成凈資產虛增，凈資產賬面價值不能真實反映資產的實際價值。

二、新《規則》體現新形勢下我國事業單位財務管理改革的要求

我國的事業單位情況比較復雜，差異性比較大，大多在一線、基層，是提供公益服務的主要載體。隨著各項事業快速發展、財政投入力度不斷加大，人民群眾對公益服務的要求不斷提高。為了使寶貴的公共資源能夠科學、合理、有效、節約地用于公益事業的發展，提供更多、更好的公共產品，全國120多萬個事業單位的財務活動，在新形勢下需要一部新的財務規則來規范，《規則》內容涵蓋了事業單位所有的財務活動。新規則不但對原來的管理條款進行了必要的修訂，還大幅增加了新的管理方面的內容與規定。新《規則》進一步規范事業單位的財務管理，解決目前事業單位財務管理中存在的突出問題；按照科學化、精細化管理的要求，創新和充實事業單位財務管理的內容和手段。具體表現在以下幾個方面：

（一）進一步明確《規則》的適用范圍

各級各類事業單位必須依照《規則》要求開展本單位財務活動。事業單位基本建設投資的財務管理，應當執行本規則。根據事業單位分類改革的需要，公益服務性組織和社會團體按照本規則執行，參照公務員法管理的事業單位由國務院財政部門另行規定。納入企業財務管理體系的事業單位和事業單位附屬獨立核算的生產經營單位、事業單位經營的接受外單位要求投資回報的項目執行企業財務制度，不執行本規則。

（二）加強預算編制和預算執行管理

根據我國《憲法》、《預算法》等法律法規，進一步完善事業單位的預算管理辦法，事業單位實行核定收支、定額或者定項補助、超支不補；實行“一個單位一本預算”，統一核算，統一管理，從基層預算單位開始編制預算，量入為出，保持收支平衡。事業單位應嚴格執行財政部門批復的部門預算。加強預算執行力度，批復的部門預算一般不予調整。加強預算執行分析，提高預算支出執行效率。加強決算管理，保證決算數據的真實、準確，全面真實地反映事業單位預算執行情況和人、財、物等方面的基礎信息，并加強決算審核和分析利用，穩步推進決算信息公開。

（三）規范收入支出管理，完善結轉和結余資金管理

新《規則》對財政補助收入、事業支出的定義和支出的分類進行修改完善，加強收入管理，明確收入的范圍，強化支出績效管理。事業單位應當將各項收入全部上繳財政專戶，與支出全部納入單位預算，使事業單位收支管理更加全面完整。其中，單位的支出劃分為基本支出和項目支出兩部分，對基本支出預算采取定員定額的方法編制，對項目支出預算按照項目管理的規定編制。明確結轉和結余概念，將結轉和結余劃分為財政撥款結轉和結余資金、非財政撥款結轉和結余資金兩部分，結轉和結余資金按規定使用。加強事業基金的管理，遵循收支平衡的原則，統籌安排，支出不得超出基金規模。

（四）加強資產、負債管理，建立健全財務監督制度

完善資產的分類，增加了在建工程，建立健全資產管理制度，合理配置資產，建立資產的共享共用制度。適當提高固定資產單位價值標準，實行固定資產折舊的事業單位不再提取修購基金，凈資產賬面價值真正反映資產的實際價值狀況。新《規則》中提出應當建立健全財務風險控制機制和內部控制制度，對借入款項的管理進一步規范，有效防范財務風險。新《規則》新增加強財務監督管理，建立事前審核、事中監控、事后檢查相結合，日常監督與專項監督相結合的監督機制。完善經濟責任制度、財務信息披露制度等監督制度，增強財務信息透明度。

（五）突出事業單位的公益屬性，嚴格限定對外投資經營活動

目前，由于事業單位改革相對滯后，事業單位管理存在的一個突出問題是屬性不明確。全國120多萬個事業單位，有履行行政職能的，有搞生產經營的，也有從事公益服務活動的。新《規則》明確規定，事業單位應當嚴格控制對外投資。事業單位不得使用財政撥款及其結余進行對外投資，不得從事股票、期貨、基金、企業債券等投資，國家另有規定的除外。這次修訂規則突出了事業單位的公益屬性，牢牢把握事業單位財務活動的方向，對事業單位對外投資、開展經營活動進行了嚴格限定。這是保障我國公益事業及事業單位健康發展的重要舉措。

此外，事業單位財務管理的主要任務、專用基金管理、財務分析指標等內容在新《規則》中都作了進一步的修改完善。

三、貫徹落實新《規則》，推動事業單位財務管理改革

我國事業單位涉及十幾個行業，情況比較復雜。為確保全國120多萬個事業單位順利實施新《規則》，筆者提出貫徹落實新《規則》的幾點政策建議：

（一）加大宣傳力度，盡快完成層層培訓任務

新《規則》作為事業單位財務的一項基本制度，涉及面廣，修訂內容較多，對新規則內容進行學習培訓的任務十分繁重。各地方各部門要按照分級負責的原則，結合自身實際制定培訓方案，確保事業單位的學習培訓工作落到實處。尤其是部門負責人要充分認識到《規則》的重要性和必要性，帶領財務人員學習新《規則》，領會其精神實質，保證新制度的順利實施。

（二）加快制定行業事業單位財務制度，明確具體實務操作規范

新《規則》是事業單位財務制度體系中的基本制度。事業單位種類繁多，涉及行業很廣，教育、科學、文化、體育等各行業事業單位財務制度和單位內部財務管理辦法都需依據新《規則》的規定進行修訂完善。

1.新《規則》撐起了事業單位財務管理的制度體系，對事業單位資金的籌集、使用和分配作了統一規范，但具體業務的確認計量和披露需要會計準則和會計制度加以規范。

2.《事業單位會計制度（征求意見稿）》新增了國庫集中支付改革、政府收支分類、財政撥款結轉結余管理等財政改革政策涉及的會計核算，事業單位的會計核算一般采用收付實現制，但部分業務或事項可以采用權責發生制。這需要政策制定部門明確具體口徑和使用范圍，便于實務部門操作和運用。

（三）各級財政部門搞好統籌協調，各事業單位健全和完善單位內部財務管理辦法

各事業單位在嚴格遵守新《規則》、行業財務制度等規定下，健全和完善內部財務管理辦法，加強事業單位財務的基礎管理工作，增強財會人員的業務素質，提升事業單位財務管理水平。各級財政部門要按照《關于學習貫徹〈規則〉有關要求的通知》（財辦教[2012]9號）精神，根據新《規則》的要求，統籌協調，建立一套有效的內部分工協作機制，檢查所屬事業單位財務制度建設、財務管理、人員素質等基礎情況，支持事業單位的財務管理改革工作，為新《規則》的實施創造良好的外部環境。

【參考文獻】

[1] 中華人民共和國財政部令第68號——事業單位財務規則[S].2012-02-07.

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[3] 魏乾梅.《事業單位財務規則》創新的幾點思考[J].會計之友，2007（11）.