農信社改革:問題和選擇

2011年是我國農村信用社成立60周年，甲子華誕之際更是農村中小金融機構強基固本、轉型發展的關鍵時期。眾所周知，農村信用社是我國農村中小銀行體系的主體，具有舉足輕重的市場地位。多年以來，受經營機制不健全、機構功能不完善、基礎建設不配套、政策扶持不到位等因素的制約，農村金融服務尚不能很好地滿足“三農”發展要求，農村信用社也迫切需要改革轉型。因此，如何進一步推進農信社改革，促進農村中小銀行體系穩健發展，一直為各方所關注。

當前農信社“生存”現狀分析

截至2011年10月底，我國農信社金融資產總額接近7.3萬億元，約占整個農村金融總量的58%；貸款超過3.7萬億元，網點遍布城鄉，對農村經濟發展特別是農民信貸支持起著絕對主力的作用。但是，隨著我國城鎮化和金融業的快速發展，農信社正面臨著“行業全面競爭”和“自身改革待續”的雙重壓力。

農信社已身處全方位的行業競爭之中

在傳統農業地區的絕對優勢地位受到沖擊。一是村鎮銀行依托靈活的機制和差別化的經營模式，對農信社人才和目標客戶構成雙重沖擊。村鎮銀行雖然規模小，但是其市場化、商業化、可持續的目標明確，是真正“自負盈虧、自我約束”的市場主體。作為縣域金融市場的新進入者，村鎮銀行業務和客戶對象與農信社幾乎重合，通過吸納本地優秀人才，挖掘農信社的部分優質客戶，勢必造成農信社人才和客戶的雙流失，長期影響不可低估。二是郵儲銀行打破“只存不貸”的舊有約束，在傳統農貸和金融服務方面與農信社展開正面競爭。郵儲銀行憑借其強大的資金實力，采取設立“惠農服務站”等營銷模式，大力拓展農村信貸市場。同時，郵儲銀行依托遍布城鄉的營業網點，已形成全國聯網的綜合業務網絡、電子匯兌系統和銀聯“綠卡”體系，更加方便快捷。三是農業銀行攜資金與技術優勢強勢“回歸”，對農信社傳統農戶與高附加值農業產業形成較大擠壓。2006年以來，農行確定“兩翼齊飛”戰略，將工作重點定位于支持縣域經濟發展，促進社會主義新農村建設，給農村金融市場帶來大量支農資金，同時也對農信社的市場優勢帶來沖擊。

在城鎮地區面臨中小企業客戶流失和市場萎縮。2011年初以來，在國家和監管部門的政策引導下，廣大商業銀行，特別是地方中小法人機構將“新增長點”瞄準在縣域中小企業信貸市場上，紛紛以各種形式進駐和參與競爭。在營銷策略上，廣大商業銀行立足提升小企業金融服務，不斷推出新穎的金融產品和針對中小企業的個性化的服務模式，以其靈活的經營策略、完善的金融服務獲得了中小企業客戶的青睞。相比之下，農信社營銷意識和手段落后，依然存在“坐門等客”的思想，使農信社原有的黃金客戶倒向其他商業銀行。

在城區的擴張勢頭和市場認同難以維系。2002年以來，隨著大型銀行貸款權限紛紛上收，許多城市城區快速發展的中小企業群體面臨資金緊張的困境，部分地方農信社及時補位，取得了一定的市場份額，獲得了中小企業的高度認同。然而，隨著大型銀行、城商行等商業銀行紛紛“返鄉”，以其超前的理念、雄厚的資金和靈活的服務，吸引多數優質中小企業加入，在一定程度上遏制了農信社在城市中的擴張勢頭。

農信社深化改革還未到位

目前我國農信社改革已進入“深水區”，但因多種因素影響，合力推進改革發展的“一盤棋”尚未形成。其中最為主要的還是“人”的問題：部分省聯社思想不夠解放，存在本位主義和地方保護主義傾向；部分高管人員對成績和進步估價過高，改革發展的決心、動力與形勢發展的需要存在較大差距。由此導致許多農信社存在突出問題，其中最為重要還是以下三個方面：

公司治理結構不夠完善。一是產權界定模糊、主體虛置。農信社實行的合作制度一直未對出資人的產權及相關的權責分配問題做出明確規定，出資人只擁有名義上的管理權利。同時由于其自身水平局限及管理層的無意識作用等因素影響，導致出資人缺位于農信社的監督管理，造成產權主體虛置，內部人控制現象嚴重。二是管理體制缺乏有效制衡。農信社內部管理的行政化色彩較重，即使是某些農信社已改制成農村股份制銀行，其高管的任命在很大程度上仍受到上級聯社的影響。強勢的行政化管理極大影響了監督治理結構，導致權力制衡機制的功能喪失、加大管理層道德風險。同時，省聯社、地市級省聯社派出機構、縣聯社的三級行政管理模式拉長了管理鏈條，削弱了農信社經營的效率和靈活性。

市場定位出現偏差。一是客戶選擇趨同。相比農業產業及中小客戶群體，農信社更偏好將資金投入國家壟斷性企業、大型企業集團和政府相關部門等優質客戶，嚴重偏離其服務目標。二是競爭地域趨同。越來越多的農信社將經營重點由原來的農村轉向大、中型城市等較為陌生的市場，與其他商業銀行展開競爭，增加經營成本。三是產品設計趨同。農信社的金融產品形式簡單、缺乏特色，仍停留在存貸款、結算等基礎業務上，具有很強的被替代性，市場競爭能力較弱。四是信貸流程趨同。農信社普遍仿照商業銀行在貸前以財務報表和資產指標等“硬信息”來評定中小企業的信用，并在流程中引入了包括省聯社、縣聯社和鄉級農信社三級的貸款權限審批制度，大大延長了貸款審批時間，削弱了貸款時效性，提高了中小企業的信貸門檻。

風險管理水平低下。一是管理層風險意識薄弱。部分管理人員存在嚴重的“重業務、輕管理”舊式思維，對風險管理認識不夠，缺乏應對防范風險隱患的措施。二是內控機制不完善。表現在規章制度的建立缺乏系統性，且沒有隨著業務發展和新管理方式的推廣及時修改完善規章制度。三是缺乏有效的風險管理機制。農信社的風險管理缺乏一個獨立有效的結構設置——監事會。由于其運作缺乏獨立性，使得管理層的決策風險游離于風險管理之外。四是缺乏正向激勵機制。由于歷史原因和用工制度等因素的制約，農信社長期缺乏有效的正向激勵機制，造成了農信社員工整體積極性不高，無法適應現代風險管理的需要。

既已確立的農信社改革方向亟待深入

近年來，為解決農村地區金融機構網點覆蓋率低、“老少邊窮”地區金融服務不足、金融競爭不充分等問題，監管部門通過“增量、存量”兩手抓的方式，大力推動農村金融改革。一方面，通過培育發展新型農村金融機構、扎實推進基礎金融服務全覆蓋、大力推廣小額信貸業務、積極引導金融服務創新等措施，在推進農村金融服務均等化方面做了大量工作。另一方面，抓住當前有利時機，借鑒近年來銀行業金融體系的成功改革，特別是城商行和城信社改革的成功經驗，加快推進并真正做好農信社這個最大農村金融主體的“存量改革”。

我國農信社股權改造工作近年也在逐步推進，農村銀行類機構組建步伐不斷加快，改革扶持政策有效落實，經營機制轉換在部分省份和部分機構取得明顯進展，推進新一輪改革發展的條件基本具備。下一步農信社改革就是要繼續按照既定方向，大力推進產權改革、組織形式變革和經營機制的轉換，加快建立現代農村金融企業制度。

按照我國農信社的具體情況，有關監管部門已制定了“改進+改造+改制”的“三年三步并走”總體思路，科學推進，梯次發展。所謂改進，就是以監管指標全面達標為任務，加快風險處置進程，通過“年度利潤彌補、爭取地方政府給予支持、固定資產凈值盤盈”等辦法，促進風險抵補能力全面達標。所謂改造，就是以實施股份制改造為任務，推動股權結構優化和組織形式變革。所謂改制，就是以組建農商行為任務，促進經營機制轉換。要求一定評級的縣級聯社未來一定時間內逐步完成組建農商行工作，通過產權制度改革，促進管理機制和經營機制的全面轉換，推動農信社向現代金融企業發展。

在地方上，各地監管部門大致形成了以“提高質量，分類監管，一社一策，科學發展”的總體原則及“以化解不良資產風險為突破口，以股份制改革為方向，以組建農商行、提升‘三農’服務水平為目標”的改革基本思路，按照科學發展觀要求，切實調動各方積極性，形成改革的動力、活力與合力。

在上述改革原則和思路的指導下，當前監管部門正在集中精力推動股權改造和農村商業銀行組建，加快經營機制轉換，顯著提升公司治理水平，堅決糾正發展轉型落后于組織形式改革的問題。其工作著力點在于：

堅持做實縣域。這既是中央的明確要求，又符合中國實際。堅持維護縣（市）級法人機構穩定的總體要求不動搖，切實把改革發展重點放到縣域法人機構上，從機構和業務兩個層面做實縣域。協調調動各方面的積極性和有效資源，加快推進縣域機構改革進程，支持城區機構整合，全面完成縣（市）統一法人，嚴格把控地（市）統一法人。對于體制外機構，協調制訂方案，盡快妥善處置。同時，督促引導縣域法人機構增強服務功能，對農村金融市場進行精耕細作，綜合推進面向“三農”產品、客戶和渠道建設，打造精品特色化銀行和百年老店。

深入推進改革。從2010年開始，監管部門就采取多項措施，逐步取消資格股，優化股權結構，為打造成為現代金融企業奠定良好的產權基礎。當前的關鍵就是結合實際、狠抓落實。

對于尚未實施股份制改造的機構，應加快資格股轉化。資格股轉化為投資股，難點在于違規虛假入股的清理和分散弱勢社員利益的保護。對于違規虛假入股的情況，包括存款化股金、貸款化股金等等，在確保機構穩定的前提下，適時堅決清理規范。

對于已完成股份制改造的，要著力優化股權結構。應注意引進優質股東和異地股東，促進解決股東行業集中、股東實力不強、股權分散的問題；嚴格按照商業銀行公司治理要求，規范打造有效治理基礎；操作上注意合法化、規范化和股東資質的嚴格把關，特別是對于控股股東或相對控股股東進行資質審查和持續監管。在法人機構實施股權改造后，對于能夠達到農商行準入標準的，加快啟動組建程序，成熟一家組建一家。地方監管部門應加強對機構組建過程中經營機制建設的專業化輔導，確保新機構開業就有新機制。

從未來更長遠的發展上看，我國農村合作金融改革應進一步借鑒國外社區銀行發展的經驗，建立投資主體多元化、產權結構股份化、實現形式多樣化、服務“三農”、產權清晰、治理健全的小型農村社區銀行。

在改革背景下提高綜合競爭力的應對策略

改革沒有回頭路，廣大農信社統一認識是改革成功的必要前提。當前，在監管部門大力推進改革的同時，我國社會各方面都應給予更多的關注和支持，加快完善有關法律法規體系，積極倡導創新發展思路，特別是各級地方政府需要破除思維桎梏，全力支持改革。省聯社在推進自身改革的同時，應在充分尊重和發揮縣級聯社的獨立法人地位的基礎上，做好縣級聯社無法做好的各項服務工作，履行相應的協調職能、做好相應的審計稽核工作。在全面改革的背景下，無論是已改制的還是未改制的農信社都應制訂發展戰略，明確改革方案，著力提升綜合競爭力。

一是立足縣域市場，堅持服務“三農”的市場定位。應該說，農信社作為支農服務的主力軍，長期以來在服務“三農”發展的同時，也積淀了豐富的支農經驗，積累了與農戶、農村經濟組織和涉農企業的感情基礎。為此，農信社應堅持發揮自身特點，利用長期形成的網點優勢和支農體系，進一步擴大支農貸款的覆蓋面和支持力度，鞏固農業鄉鎮、城郊地區傳統的小額農貸市場，并結合農業產業結構調整的趨勢，積極支持新興的設施農業、農業專業合作社和具有高附加值的特色種養植農業。在此基礎上，積極拓展城區和市區涉農中小企業客戶群，逐步推進符合縣域特點的其他小企業貸款，有重點、有選擇的滿足縣域各類經濟主體發展的實際需求，實現政策性支農與商業化經營的有機結合。

二是創新產品種類，最大限度契合“三農”的實際需求。農信社應結合自身實際和區域經濟特點，不斷改造和創新信貸產品，徹底改變以往金融產品不多、“三農”信貸需求得不到滿足的局面，以實現信貸服務的多元化、多層次、多輻射和全方位。有條件的農信社應繼續加大自主銀行卡的宣傳和推廣力度，推動信用貸款在農戶中的廣泛應用；繼續探索海域使用權、土地承包經營權和林權抵押模式，解決農村種養大戶抵押物不足的瓶頸問題；繼續與地方政府有關單位和組織聯手，推廣“青年創業”貸款、“光彩事業”貸款、“巾幗英雄”貸款等不同形式，滿足不同層次人員的信貸需求。

三是縮短業務流程，恢復地方法人機構的效率優勢。省級聯社應在風險控制的前提下，科學測算、合理安排，進一步探索符合基層單位實際的差別化授權。同時，省級聯社應重點研究貸款評級授信管理模式，在年度評級的基礎上，通過授信總量的控制，最大限度將貸款權限下放，減少逐級審批造成的管理鏈條加大和管理成本的增加，轉而側重于指導和監督評級，以及注重加大檢查監督力度。

四是提高服務水平，打造具有農信特色的品牌形象。農信社應更加注重貼近農戶、農村經濟組織和中小企業，主動了解它們的實際需求，創新產品、改善服務、加大支持力度，以穩固這一傳統客戶群，并發展和帶動目標客戶群，利用不斷完善的硬件結算渠道和遍布城鄉的營業網點，為客戶提供便捷、快速、周到的金融服務，才能使得信合品牌長期立于不敗之地。

五是培養后備人才，全面提高農信社綜合競爭實力。農信社應進一步加強人員特別是高素質人才的引進力度，進一步改變人員年齡和知識結構，適應當前快速發展的經濟金融形勢需要。同時，在現有條件下，采取集中培訓、外部培訓、崗位輪換學習等方式，積極開展對員工專業技能的培訓，通過有效的激勵約束機制，推動全體人員綜合素質的不斷提升，促進農信社綜合競爭實力不斷增強。

（作者單位：特華博士后科研工作站，中國人民大學財金學院）