地方城市文化特色與管理執法環境的改善

【摘要】研究發現忽視地方文化特色，文化意識淡漠，缺乏針對性的文化城市管理規范，是造成浙江省城市管理執法困境的重要因素。因此，浙江城市管理執法應準確定位地方城市文化特色，汲取城市文化內容，尊重地方城市文化習俗，完善城市管理執法制度，轉變城市管理執法模式，改善城市管理執法環境，充分保障市民文化權益。

【關鍵詞】城市文化 城市管理 執法環境

浙江歷來擁有“文化之邦”的盛名，歷史悠久，文化昌盛。進入當代尤其在改革開放后，受惠于物質經濟的飛躍發展，傳統文化又融合了現代文明，形成了如今浙江與眾不同的風土人情。深遠的文化積淀打造了浙江城市的獨有特質，城市元素的內涵也有別于其他地域。正是基于如此特質，對浙江地方城市管理規范的制定以及城市管理執法工作的推進提出了更高要求:尊重浙江城市元素所具有的人文特征，充分考量地域差別，調整城市管理方式手段，改善城市執法工作環境，最終實現有序社會的公益目標。

定位地方城市文化特色，完善城市管理體系

城市文化與城市管理之間相互影響、相互作用，一方面城市文化體現在管理者的價值觀念、價值取向、文化素養等決定其觀念、行為，進而影響城市管理水平;另一方面，城市文化又通過市民的道德規范、文明程度、文化修養、對城市的認同感和歸屬感等影響著城市的精神風貌，決定著城市管理措施的實效。①良好地定位地方城市文化特色，才能讓城市管理執法更貼近群眾生活，減少社會矛盾，增進政府與群眾的相互理解，創造和諧環境，筆者認為這也是提倡“進一步深化文化體制改革”目的之一。②

汲取城市文化內容，健全地方城市管理法律規范

地方城市管理既包括井然有序的社會秩序，也包括干凈整潔的市容市貌。既包括公共設施等硬環境，也包括管理制度等軟環境。從本質上講，這些都是文化的產物，都屬于文化范疇，城市管理規范實質上就是文化管理規范。③主管部門履行城市管理職責，具體表現為依循浙江省地方城市特點制定城市管理規范，并充分汲取地方文化內容，將執法工作、維持社會秩序、城市保護與文化延續相結合，尊重地方城市居民的文化習俗，宣揚良好文化傳統，引導城市文化健康發展。

加強地方城市管理立法的文化保護作用。在江郎山、西湖入選世界自然(文化景觀)遺產，古運河又將繼續申遺之際，應適時地調整城市管理規范，參照世界遺產公約相關規定，將不適合地方文化保護的措施、規范予以修改、廢止，并增加有效管理的新條例。

尊重地方文化習俗，提高規范適應力。浙江歷史文化底蘊深厚，許多城市都延續、保留著傳統習俗，一些當地的文化禮儀、生活方式以及非法定慶典、假日，都需要在城市管理規范中得到應有尊重。然而當前，地方城市管理法律規范對此鮮有涉及，且缺乏應變適應能力，導致條文適用后就產生排斥反應，更得不到被管理者的良好執行，增加執法人員的執法難度，加劇了與民眾的矛盾沖突。因此，地方城市管理規范應適當增加執法工作的靈活度，為地方文化習俗創造一定發展空間，在滿足法定條件前提下，適用特別性執法措施，適應地方文化發展需求，提高城市管理規范的適應力。④

融入文化理念，引導城市文化健康發展。法律規范主要功能不在于禁止，而在于引導。社會指引功能，是法治國家制度規范在城市管理過程中應實現的重要效果。因此，城市管理法律規范應在尊重地方文化特色的基礎上，融入文化理念，引導城市文化健康發展，這也是浙江省城市管理“十二五”規劃亟待解決的問題。在調研中，筆者發現浙江省傳統人文特色精致和諧、大氣開放兼備，以精致和諧為主，并且兩者彼此支撐，互為補充。在設計浙江省城市管理法律規范時，應鼓勵、倡導這類人文精神。另一方面，浙江省傳統人文特色中確實存在著頹廢的精神狀況和心態，以及由此產生的負面效應，這些人文缺陷形成了負面文化，對于這方面的文化習氣，需要通過城市管理規范進行遏制、教育，達到去其糟粕之效。

提升文化意識，優化城市管理執法效果

實踐中，城市管理執法工作面臨著較多障礙急需尋找破解良方:客觀上，由于地方情況復雜、多變，即使同一區塊也因為不同的人群、不同的環境、不同的人文習俗，城管執法工作涉及社會各層面，新的社會群體又不斷產生，導致執法對象多元化。主觀上，浙江省城市管理執法過程中長期文化尊重、文化保護、文化發展不足，執法方式簡單、粗暴，自由裁量時對比例原則、公平原則重視程度不足，加之相關部門對城市管理規范宣傳力度不大，導致城市管理執法遭遇重重困境。

筆者認為，在城市管理法律規范逐步推進、完善之時，城市管理執法工作如何適應浙江省文化大發展的需要，如何正確對待民眾人文習俗，是決定浙江省城市管理工作成效的關鍵。

依法行政、嚴格執法，統一我省地方城市管理執法程序。執法人員應時時提醒自己文明執法的同時要嚴格執法，正視手中權力，注意執法方式，堅持執法剛柔相濟，了解并尊重民眾文化習俗，不能激化矛盾。尤其是要嚴格執法程序，杜絕暴力執法，以高效、公正的執法效果贏得社會的信任和尊重。

目前，浙江省亟需頒布一部符合浙江省情的城管執法行為規范。對城管執法原則、程序做明確規范，有助于執法者和執法對象全面理解執法程序，減少因模糊不清造成雙方的沖突，逐步形成遵法、守法、執法的良性關系;同時特別執法規范又能夠避免“大一統”抽象規定的模糊性和不確定性，極大地限制了城市管理執法人員的自由裁量幅度。借鑒杭州市城市管理成功經驗，將針對文化領域管理以及涉及文化事宜的城市管理工作進行整體分析、總結提煉，形成統一的執法程序、執法模式，降低因自由裁量權濫用造成權利侵害的風險，保證城市管理執法能夠符合我省文化發展需求。

認識文化差異，豐富城市管理執法方式。大量外來人員來浙定居、工作的同時，為浙江帶來了不同的異域文化，在整個社會運行過程中本土文化與外來文化來往交互，必然會產生摩擦和沖突。維護城市正常秩序的城市管理法律規范與城市管理執法工作，不能不考慮被管理者特定的文化背景。只有在厘清地方文化中蘊含的多樣性和差異性前提下，才能在法律規定的裁量范圍內采取最為有效的執法措施。

當然，城市管理規范立法目的的實現還需要執法人員擁有良好的文化意識和文化理念，加強執法隊伍建設，提高執法人員綜合素質，才是實現有效城市管理的必由之路:提高文化素質，加強道德修養，不斷豐富知識面，持續進行地方城市文化培訓。通過豐富知識面，才能更好地理解城市中各種不同人群的文化習俗、思想理念;通過參觀學習、座談交流，案例分析等多種方式，強化執法人員文化意識;注重尊重被管理者的文化習俗，提高應急處理能力。

鼓勵非政府組織和市民廣泛參與，善用文化工具改善執法環境。城市管理要充分重視民意，充分發揚民主，引導社會各界和廣大市民對城市管理工作的最廣泛參與，充分吸收老百姓的意見和建議。由于城市管理主體單一，在一些重大問題的決策上，非政府組織和市民較城市管理機構更了解地方城市文化特征。比如老區改造、沿街建筑物外立面管理、戶外廣告設置問題，應充分聽取被管理者意見，確保城市管理執法工作效果更符合地方城市文化發展的需要。

當然，地方文化保護與城市管理執法關系并非單向，城市管理執法困境的解決也需要善用文化工具作為媒介，改善我省城管執法環境，引導和諧健康文化風氣形成。實現全方位多角度地讓市民了解、理解、支持城管的工作，有關部門應充分利用電視臺、電臺、報刊、廣告牌等各種文化媒介的宣傳效應，開展多媒體、多形式、多層次、多方位的宣傳教育活動，提高市民法律意識，讓群眾了解城管相關法律、法規，讓被管理者理解城管行政執法工作的必要性和重要性，增強管理者與被管理者之間的良性互動，改善城市管理執法環境。

(作者為浙江省社會科學院法學研究所副研究員;本文系2012年度省委省政府重大決策理論支撐研究立項課題研究成果，項目編號:2012ZDZC13)

注釋

①馬純紅:“傳統文化·人文素質·法律規范”，《船山學刊》，2007年第4期，第207頁。

②王海文:“城市管理文化的實踐研究”，《城市管理前沿》，2009年第3期，第37頁。

③張秀仕:“從中西城市文化的比較看構建和諧城市管理的途徑”，《山西大同大學學報》(社會科學版)，2009年第2期，第78頁。

④張永誼:“杭州城市文化的發展與保護”，《城市文化》2008年第3期，第49頁。

⑤李偉杰:“城市管理行政執法制度倫理研究”，南京林業大學碩士畢業論文，第32頁。