自然遺產(chǎn)保護區(qū)原住民的利益保護

【摘要】自然遺產(chǎn)的保護與利用已經(jīng)引起人們的關(guān)注，在自然遺產(chǎn)保護與利用中，原住民的生活和生產(chǎn)方式往往受到嚴重影響，如何保護原住民的利益是需要注意的重大問題。文章重點從法律機制、利益分享機制、原住民的能力培訓三個層面聚焦自然遺產(chǎn)保護區(qū)原住民利益保護，并提出具體對策。

【關(guān)鍵詞】自然遺產(chǎn)保護 原住民 利益保護 法律機制 利益分享

隨著2011年6月中國丹霞列入世界自然遺產(chǎn)，我國將擁有世界自然遺產(chǎn)8項，世界自然文化雙遺產(chǎn)4項，總計12項，總量位居世界第三。隨著世界自然遺產(chǎn)數(shù)量的增加，自然遺產(chǎn)保護區(qū)的建立與當?shù)卦∶竦睦婷軉栴}日益凸顯，如何解決自然保護區(qū)內(nèi)的原住民利益問題就被提上了議程。

對自然遺產(chǎn)的保護與利用這個問題，國內(nèi)外的學者多從保護自然遺產(chǎn)和開發(fā)利用的角度進行研究，很少將自然遺產(chǎn)的保護與利用和原住民的利益保護結(jié)合起來。因此，自然遺產(chǎn)保護與利用與原住民的利益保護這一研究領(lǐng)域，需要進一步加強。

原住民是自然遺產(chǎn)保護區(qū)的老主人，是對自然遺產(chǎn)保護區(qū)最熟悉的人。在自然遺產(chǎn)的保護和利用中，他們的地位顯得尤其重要。如果能夠在自然遺產(chǎn)保護和利用中充分保護他們的利益，贏得他們的支持和擁護，就能夠為自然遺產(chǎn)的保護和利用排除很多障礙。反之，就有可能將原住民變成自然遺產(chǎn)保護和利用中的敵人，進而耗費大量的人力、財力，得不償失。因此，如何有效保障原住民利益十分重要。

我國自然遺產(chǎn)分布與保護現(xiàn)狀

自中國1985年加入《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》以來，已被列入《世界遺產(chǎn)名錄》的自然景觀和文物古跡有41處，如四川九寨溝、黃龍、大熊貓棲息地等;文化和自然雙重遺產(chǎn)4處。

以上自然遺產(chǎn)保護，被列入世界自然遺產(chǎn)，對其的保護是值得肯定的。但仍然存在一些問題，如自然遺產(chǎn)保護區(qū)的人們的認識水平有待提高，特別是某些領(lǐng)導者沒有以全面長遠的觀點來看待自然遺產(chǎn)的保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。他們不積極地將自然遺產(chǎn)保護區(qū)納入地方建設(shè)規(guī)劃中，將自然遺產(chǎn)當作區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的障礙;同時，還利用自然遺產(chǎn)作為噱頭來吸引大量游客，導致旅游的過度開發(fā)和管理，從而帶來許多問題。如一些有價值的物種生態(tài)區(qū)、自然地帶遭受人為的破壞。我國自然遺產(chǎn)保護出現(xiàn)的問題，可歸納為以下幾方面:觀念與方法策略上，政府部門不能正確處理自然遺產(chǎn)保護和資源利用的關(guān)系，在狹隘的團體利益甚至個人利益驅(qū)動下，制定政策時將經(jīng)濟效益放在首位，導致旅游發(fā)展過度、自然遺產(chǎn)喪失原真性、原住民利益受損等危害;在自然遺產(chǎn)管理方面，對于自然遺產(chǎn)管理的部門設(shè)置和職權(quán)分配不科學，存在多部門管理不統(tǒng)一，權(quán)責分配不清的現(xiàn)象。中央政府和地方政府共同對其管理，造成權(quán)限重疊，規(guī)劃局、建委、房地局三部門之間權(quán)責分配不清，由此導致多種矛盾頻出;在采取措施方面，由于秉承傳統(tǒng)的保護規(guī)劃方式，導致偏重宏觀控制，具體操作性和管理手段之間的銜接和實施相對缺乏。

自然遺產(chǎn)保護區(qū)的設(shè)立對原住民的影響

原住民或土著，是指在自然遺產(chǎn)保護區(qū)較早定居的居民。為實現(xiàn)自然遺產(chǎn)保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，國家制訂了各種不同的政策和項目，對原住民生活方式、生產(chǎn)方式生活環(huán)境、生存狀態(tài)帶來了影響，甚至造成根本性的改變。

自然遺產(chǎn)保護與利用對原住民生產(chǎn)方式的影響。生產(chǎn)方式是指在物質(zhì)資料生產(chǎn)過程中形成的人與自然界之間人與人之間的相互關(guān)系。生產(chǎn)方式的物質(zhì)內(nèi)容是生產(chǎn)力，其社會形式是生產(chǎn)關(guān)系。在自然遺產(chǎn)保護與利用過程中，由于需要保護原生態(tài)的自然遺產(chǎn)，許多原住民原有的生產(chǎn)方式就需要改變。比如，刀耕火種、捕魚打獵受到禁止，原住民就不得不向發(fā)展旅游業(yè)或以“無煙工業(yè)”為主的第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟方向發(fā)展。這些改變，必然要求自然遺產(chǎn)保護區(qū)周邊地區(qū)人民改變自己以適應(yīng)環(huán)境，這是一個挑戰(zhàn)和付出。當?shù)貛缀鯖]有工業(yè)產(chǎn)業(yè)，居民僅能依靠旅游業(yè)為生。旅游的淡季和旺季都會影響當?shù)鼐用竦纳睢Ｍ荆慰鸵?guī)模較大，環(huán)境人口承載量有限，游客產(chǎn)生的大量垃圾污染破壞了保護區(qū)的環(huán)境;而且游客數(shù)量增多，侵入和破壞了居民長期以來習慣的正常生活。淡季則會導致收入下降。

自然遺產(chǎn)保護與利用對原住民日常生活習慣的影響。自然遺產(chǎn)保護區(qū)建立后，許多地方會采取保護措施禁止原住民上山，許多原住民自織的“番布”衣服，會因失去原材料而消失轉(zhuǎn)而花錢購買棉布制衣服，增加了生活的經(jīng)濟壓力。自然遺產(chǎn)保護區(qū)為了防止污染空氣，禁止原住民用材生火的，改用清潔能源，價格比較昂貴，給居民生火做飯造成了諸多不便。由于對自然遺產(chǎn)保護區(qū)環(huán)境保護要求的提高，許多道路的封鎖會導致出行不便，原住民往往要繞道很遠才能到達;原住民許多與環(huán)境保護相違背的風俗習慣，將會失去其進行下去的條件，進而逐漸消失。例如，云南的彝族經(jīng)常捕殺各種動物來祭祀祖先。

保護自然環(huán)境是全民族的事業(yè)。自然遺產(chǎn)保護區(qū)既是全社會的公共資源，也是當?shù)卦∶竦慕?jīng)濟資源。自然遺產(chǎn)保護區(qū)原住民以放棄經(jīng)濟發(fā)展為代價而選擇保護環(huán)境，使得全民和國家能鞏固享受保護區(qū)發(fā)揮的效益，由此所帶來的損失則主要由保護區(qū)原居民承擔，這對他們來說無疑是不公平的。要堅持以人為本、構(gòu)建和諧社會的思想，不能只強制性地要求保護區(qū)原居民犧牲個人利益來保護國家利益。要在保護環(huán)境的同時保障原住民的利益，這是實現(xiàn)環(huán)境爭議和社會健康發(fā)展的根本要求。為此，需要建立一系列機制來切實保護自然遺產(chǎn)與原住民的利益。

原住民利益保護對策研究

建立保護自然遺產(chǎn)與原住民利益的法律機制。法律機制，是指法律系統(tǒng)的組織部分之間相互作用的過程和方式。其中，既包括靜態(tài)的法律構(gòu)成要素和結(jié)構(gòu)，又包括動態(tài)的法律執(zhí)行過程和機制。既包括法律、法規(guī)、法典等外在表現(xiàn)形式，又包括法律實施機制、過程和效果;既包括不同位階法律之間的縱向效力關(guān)系，又包括相同位階法律之間的橫向效力關(guān)系。因此，法律機制本身也構(gòu)成了一個十分復雜的系統(tǒng)，其中包含了動態(tài)與靜態(tài)、外表與本質(zhì)、縱向與橫向等多種關(guān)系之間的相互作用。

我國自然遺產(chǎn)地在自然條件、地域環(huán)境、遺產(chǎn)類型、遺產(chǎn)入選標準等方面千差萬別，一部統(tǒng)一的法律難以囊括所有的必備條款，因此《中國世界自然遺產(chǎn)保護法》應(yīng)當授權(quán)自然遺產(chǎn)地制定單行的管理條例，條例內(nèi)容可借鑒美國、加拿大等國的國家公園立法經(jīng)驗。在這些條例中應(yīng)該增加包括對原住民利益保護的條文。自然遺產(chǎn)保護與利用中，加入保護原住民利益的法律條款，必將形成一個富有活力的以《公約》為指導、以《憲法》為基礎(chǔ)、以《中國世界自然遺產(chǎn)保護法》為核心的自然遺產(chǎn)法律保護體系。

建立原住民參與經(jīng)營和分享利益的機制。原住民是自然遺產(chǎn)保護區(qū)的真正主人，否定原住民對自然保護區(qū)經(jīng)濟利益的優(yōu)先享用權(quán)，是不公平的。應(yīng)把自然遺產(chǎn)保護利用與“利益最近的人”即原住民的利益和意見放在特別重要的位置，在最終決策和具體行動中充分表達和體現(xiàn)出來。在自然遺產(chǎn)的保護和利用中，應(yīng)讓原住民參與自然遺產(chǎn)資源的經(jīng)營管理，分享利潤。包括給原住民特許經(jīng)營權(quán)、讓原住民參與一定的股份制、吸納原住民參與管理等多種方式。

第一，原住民特許經(jīng)營。在我國的自然遺產(chǎn)保護區(qū)實行“特許經(jīng)營”，對于那些地處邊遠、少數(shù)民族聚集、貧困地區(qū)的原住民是一種良好的反哺機制和補償制度。政府通過特許經(jīng)營模式，讓熟悉自然遺產(chǎn)保護區(qū)的原住民行使部分管理職責，參與特許經(jīng)營。在管理者有效監(jiān)督之下，各得其所，形成良性的管理—經(jīng)營機制，從而較好地實現(xiàn)資源保護的最終目標。

第二，原住民參與下的股份制經(jīng)營模式。原住民參與下的股份制經(jīng)營模式是指讓區(qū)域內(nèi)原住民參與到對景區(qū)經(jīng)營企業(yè)的股份制改造當中，讓原住民參與經(jīng)營公司對自然遺產(chǎn)保護區(qū)的開發(fā)建設(shè)，共同籌集資金、組建新的股份制公司來經(jīng)營景區(qū)，由政府對其獨家經(jīng)營進行許可，使得原住民可以分享經(jīng)營所得利潤。對當前旅游景區(qū)的經(jīng)營企業(yè)進行股份制改造，所有權(quán)歸屬于景區(qū)管理機構(gòu)，對景區(qū)的經(jīng)營和資源保護的規(guī)劃、監(jiān)督有管理權(quán)，并不直接參與景區(qū)的經(jīng)營;股份制經(jīng)營企業(yè)受委托行使景區(qū)的經(jīng)營權(quán)，對景區(qū)的旅游資源進行開發(fā)和利用并對景區(qū)進行經(jīng)營管理，同時承擔保護景區(qū)旅游資源的責任。這一模式是對景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行分割，而資源保護的責任和旅游資源開發(fā)權(quán)不完全分離的經(jīng)營模式，如曲阜“三孔”。

第三，原住民的能力培訓與參與管理。目前，雖然較好地解決了自然遺產(chǎn)保護區(qū)原住民的就業(yè)難題，但是由于資金、文化和技能方面的劣勢使得當?shù)卦∶駸o法充分分享對當?shù)芈糜钨Y源開發(fā)所帶來的益處。自然保護區(qū)外的、受教育程度較高的外來者占據(jù)了大多數(shù)旅游發(fā)展所帶來的就業(yè)崗位，僅僅提供給當?shù)卦∶裆直Ｗo、環(huán)衛(wèi)等低端工作。因此，自然遺產(chǎn)保護區(qū)管理局應(yīng)帶頭對原住民進行教育和培訓，有目的性地提高具有勞動能力的原住民的專業(yè)技能，使其能夠在旅游發(fā)展的過程中充分體現(xiàn)其自身價值。

(作者單位:中國地質(zhì)大學(武漢)政法學院;本文受“中國地質(zhì)大學(武漢)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助暨中央高校優(yōu)秀青年教師基金第四批項目”資助)