社會(huì)養(yǎng)老保障的困境及出路

【摘要】歐洲政府債務(wù)比重長期偏高的國家表現(xiàn)出高社會(huì)保障和福利支出比重、高社會(huì)養(yǎng)老保障支出比重、高公共養(yǎng)老金替代率和再分配功能偏低的“三高一低”特征，這在很大程度上源于社會(huì)養(yǎng)老保障及其改革的剛性。有鑒于此，中國應(yīng)該從長經(jīng)濟(jì)周期的視角來協(xié)調(diào)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，構(gòu)建養(yǎng)老金制度關(guān)鍵參數(shù)的彈性調(diào)整機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】歐洲債務(wù)危機(jī) 社會(huì)養(yǎng)老保障 養(yǎng)老金制度 老齡化

2007年，美國爆發(fā)次貸危機(jī)，催生了全球金融危機(jī)，期間一些歐洲國家的政府債務(wù)問題浮出水面，如冰島等。2009年，希臘政府被爆出隱瞞了大量財(cái)政赤字，其實(shí)際財(cái)政赤字占GDP比重達(dá)到12.7%，遠(yuǎn)超早前宣布的3.4%，希臘債務(wù)問題遂成為全球經(jīng)濟(jì)的焦點(diǎn)。2009年12月，全球三大評級(jí)公司標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪和惠譽(yù)先后下調(diào)希臘主權(quán)債務(wù)評級(jí)，標(biāo)準(zhǔn)普爾甚至將其下調(diào)為垃圾級(jí)債券，希臘債務(wù)危機(jī)爆發(fā)。

自希臘之后，多個(gè)歐洲大國，如意大利、西班牙、葡萄牙的主權(quán)債務(wù)信用評級(jí)也被調(diào)低，歐洲國家的債務(wù)問題引起前所未有的關(guān)注，引起全球金融市場的恐慌，也導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)陷入二次探底的危險(xiǎn)。

歐洲債務(wù)危機(jī)國家社會(huì)養(yǎng)老保障特征和困境

從來源上講，歐洲債務(wù)危機(jī)主要是政府財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，并逐年積累，迫使政府不斷靠借債度日而出現(xiàn)的結(jié)果。

社會(huì)保障支出水平較高。大量社會(huì)財(cái)富和政府財(cái)政被用于支付各種社會(huì)保障和福利項(xiàng)目。從社會(huì)福利傳統(tǒng)來看，北歐福利國家屬于典型的高福利國家，這些國家的社會(huì)支出在理論上也應(yīng)該較多，或者至少不低于其他歐洲國家。

但令人吃驚的是，從1995年以來社會(huì)支出占GDP比重的情況來看，北歐福利國家社會(huì)支出占GDP的比重并不高，反而是那些政府債務(wù)水平長期偏高國家的比重非常之高，如希臘、意大利、葡萄牙、西班牙和法國等社會(huì)支出占GDP的比重普遍接近或者超過30%，而北歐國家，如丹麥、挪威和瑞典則普遍低于30%。①

單一的退休金支柱導(dǎo)致財(cái)政支出中公共養(yǎng)老金占比過高。政府債務(wù)危機(jī)國家仍然以單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制退休金制度為主，從退休金來源結(jié)構(gòu)看，債務(wù)水平長期較高的國家往往只有一個(gè)退休金來源，即公共退休金支柱，而其他國家要么是兩個(gè)支柱，要么是三個(gè)支柱(公共退休金支柱和強(qiáng)制性或者自愿性的個(gè)人養(yǎng)老金支柱)。②由于缺乏多元的退休金體系，要保證養(yǎng)老金待遇，就只能選擇較高的公共養(yǎng)老金替代率，這使得國家必須提供更多的公共養(yǎng)老金財(cái)政，從而致使政府財(cái)政支出中用于退休金的部分比重偏高。

公共養(yǎng)老金再分配功能偏弱。那些債務(wù)比重長期偏高的幾個(gè)國家公共養(yǎng)老金低收入者和高收入者的養(yǎng)老金替代率大致相當(dāng)，使得高收入者退休后拿到的退休金仍然高于低收入者，這增加了貧富懸殊，增強(qiáng)了養(yǎng)老金待遇的不公平性。

社會(huì)養(yǎng)老保障的剛性與社會(huì)養(yǎng)老保障的困境

所謂社會(huì)養(yǎng)老保障剛性是指社會(huì)保障項(xiàng)目及其支出水平在經(jīng)濟(jì)增長期間快速擴(kuò)張，但在經(jīng)濟(jì)停滯甚至衰退期間，卻不會(huì)隨經(jīng)濟(jì)收縮而收縮，明顯表現(xiàn)出只增長而難以收縮的剛性特征。

政治制度構(gòu)架、快速的人口老齡化、養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)，以及社會(huì)養(yǎng)老保障與勞動(dòng)力市場僵化、經(jīng)濟(jì)增長放緩之間的互動(dòng)是債務(wù)比重長期偏高的歐洲國家社會(huì)養(yǎng)老保障制度帶有明顯剛性的主要原因。

民主政治中社會(huì)養(yǎng)老保障改革往往成為高壓線。出于政治考慮，西方國家中央政府往往不愿意觸及到社會(huì)養(yǎng)老保障這條政治高壓線，不愿也不敢提出徹底的社會(huì)養(yǎng)老保障改革方案，通常僅提出一些治標(biāo)不治本的改革措施。而且，即便政府提出了比較徹底的養(yǎng)老金改革方案，國會(huì)也不一定會(huì)通過這些改革方案，因?yàn)閲鴷?huì)議員是各個(gè)選區(qū)的選民選舉而來，他們代表著選區(qū)選民的切身利益，很多時(shí)候也會(huì)屈從于民眾的改革態(tài)度，選擇反對政府的改革議案。

老齡化不斷加深，社會(huì)養(yǎng)老需求高居不下。社會(huì)養(yǎng)老保障是政府與民眾就其社會(huì)養(yǎng)老等方面基本權(quán)利和責(zé)任而達(dá)成的社會(huì)契約，是政府作出的莊嚴(yán)承諾，從政黨選舉、信守承諾和社會(huì)穩(wěn)定的角度，政府必須為社會(huì)養(yǎng)老保障提供必要和充足的財(cái)政資金保證。

而且，人口老齡化也增強(qiáng)了退休者和臨近退休勞動(dòng)者的政治博弈力量，從而構(gòu)成了養(yǎng)老金待遇水平下降的巨大阻礙力量。退休者和即將退休的勞動(dòng)者更加反對降低養(yǎng)老金待遇的政策，因?yàn)檫@些措施直接降低了他們的老年收入和福利。

養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)本身的剛性。不同的養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)具有不同的彈性特征，單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度剛性較強(qiáng)，而現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累制的混合養(yǎng)老金制度彈性較強(qiáng)。現(xiàn)收現(xiàn)付制模式的優(yōu)勢在于它可以迅速建立起全額的養(yǎng)老金領(lǐng)取權(quán)，并使處于支付階段的養(yǎng)老金免受通貨膨脹的影響，比較適合在人口結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)增長相對勻速的情況下運(yùn)行。因而，一旦人口年齡結(jié)構(gòu)老化或經(jīng)濟(jì)增長放緩，現(xiàn)收現(xiàn)付制模式自身往往難以有效解決其養(yǎng)老金的財(cái)政失衡問題，即現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度本身的彈性相對較弱。

而現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制的混合養(yǎng)老金模式受贍養(yǎng)率變化的影響較小，且可以靈活使用公共養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶積累的組合結(jié)構(gòu)，擁有更多的財(cái)力來支付退休者的養(yǎng)老金，因而，基金積累制養(yǎng)老金模式具有更高的制度彈性。

社會(huì)養(yǎng)老保障剛性與勞動(dòng)力市場僵化、經(jīng)濟(jì)增長放緩互為因果。高保障、高福利與經(jīng)濟(jì)增長緩慢互為因果，互相促動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致部分歐洲國家陷入社會(huì)養(yǎng)老保障財(cái)政危機(jī)的陷阱。

高保障、高福利社會(huì)中，政府財(cái)政資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源被大量用于非生產(chǎn)性的養(yǎng)老保障和福利支出，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長所需的物質(zhì)資源更為稀缺，也導(dǎo)致勞動(dòng)力市場僵化。而勞動(dòng)力市場僵化又極大提高了勞動(dòng)力成本，削弱了該國的國際競爭力，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長緩慢。反過來，緩慢的經(jīng)濟(jì)增長制約了政府稅收和勞動(dòng)者收入的增長速度，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老保障的財(cái)政更加困難。

汲取歐洲債務(wù)危機(jī)國家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

規(guī)模龐大且難以消減的社會(huì)養(yǎng)老保障和福利支出不僅是歐洲國家爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的根本原因，也是部分歐洲國家政府債務(wù)長期偏高的主要原因，而歐洲社會(huì)養(yǎng)老金保障支出長期高居不下又源于其社會(huì)保障制度的剛性。

令人擔(dān)憂的是，中國社會(huì)養(yǎng)老保障改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，當(dāng)前改革往往涉及不同勞動(dòng)者群體既有利益的分割，存量改革特征愈加明顯，改革難度前所未有，如城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員與企業(yè)職工退休金的巨大差異問題一直未能得到有效改善，2009年開始的事業(yè)單位退休金制度改革也步履蹣跚。③另外，隨著中國人口老齡化程度不斷深化，養(yǎng)老金待遇和領(lǐng)取資格條件等改革涉及的退休人員和利益群體越來越多，改革成本和代價(jià)將越來越大，社會(huì)養(yǎng)老保障改革剛性逐漸增強(qiáng)。

因而，當(dāng)前我國需要未雨綢繆，建立一個(gè)緩解社會(huì)養(yǎng)老保障制度改革剛性的養(yǎng)老金制度改革機(jī)制。首先，需要從一個(gè)更長的經(jīng)濟(jì)周期(100年左右)來看待社會(huì)保障建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，樹立當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老保障建設(shè)與改革應(yīng)該適當(dāng)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念。

其次，需要調(diào)整退休金的支出結(jié)構(gòu)，提高低收入勞動(dòng)者群體的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率，適當(dāng)降低中高收入勞動(dòng)者群體的替代率，進(jìn)而降低基礎(chǔ)退休金的平均替代率，并強(qiáng)化退休金待遇的再分配功能。再次，建立養(yǎng)老金關(guān)鍵參數(shù)的彈性調(diào)整機(jī)制，削弱社會(huì)養(yǎng)老保障待遇的剛性。

(作者分別為貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)編輯部副編審，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院教授;本文系國家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“沿海發(fā)達(dá)地區(qū)新生代農(nóng)民工城市融入研究”，浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題“城市化進(jìn)程中的浙江農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換與社會(huì)政策創(chuàng)新研究”，項(xiàng)目編號(hào)分別為11BRK010，11YD11Z)

注釋

①[英]尼古拉斯·巴爾:《福利國家經(jīng)濟(jì)學(xué)》，鄭秉文、穆懷中等譯，北京:中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2003年，第75~76頁。

②張芙蓉，許存興:“我國養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)形成原因及對策研究”，《貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第1期，第107~109頁。

③張士斌、王橋:“中日社會(huì)養(yǎng)老保障制度比較”，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》，2010年第4期，第58~64頁。