淺議公權力腐敗特點及其制約

改革開放30多年來，中國在追求經濟高速發(fā)展的同時也在力求實現(xiàn)政治現(xiàn)代化和社會生活的民主化。要真正實現(xiàn)社會民主、繼續(xù)保持經濟高速增長，公共權力的有效實施和合理制約是必不可少的關鍵因素之一。如何合理有效地制約公共權力?一個必不可少的前提保證就是民主監(jiān)督機制的確立與正常運轉。

當今中國正處在社會轉型的關鍵時期，城市化進程加快、社會結構的變遷、經濟結構的變化，必然會促使新舊管理體制的變革與更替。在原有體制業(yè)已打破，而新的規(guī)范尚未健全之時，必然會產生一系列“漏洞”，而這些“漏洞”將成為影響未來中國躋身世界高度文明和發(fā)達國家之林的關鍵。

當前我國公共權力腐敗的特點

改革開放30多年來，中國在追求經濟高速發(fā)展的同時也在力求實現(xiàn)政治現(xiàn)代化和社會生活的民主化。要真正實現(xiàn)社會民主、繼續(xù)保持經濟高速增長，公共權力的有效實施和合理制約是必不可少的關鍵因素之一。公共權力由社會共同需要產生，目的就在于維護公共利益和調整管理整個社會生活的基本秩序;其行使主體是國家政府機構和一些非政府公共組織，因此具有凌駕于人民大眾之上的強制力。在擁有強制性、對象性、整合性等特點的同時也存在著擴張性、侵犯性、排他性和腐蝕性。

在我國，公共權力行使的最大主體就是政府組織系統(tǒng)，政府作為公共管理的主體，掌握社會資源，擁有至高權力，極易成為各種利益群體的尋租對象。由于權力制約機制不健全，為刺激經濟高速增長，長期以來形成的高度集權、黨政不分現(xiàn)象沒有實質性改變。在缺乏對公共權力進行制約和監(jiān)督的情況下，出現(xiàn)了以權謀私、貪污腐敗和侵害公共合法權益等現(xiàn)象。當前主要呈現(xiàn)出以下兩大特點:

一是公共權力腐敗范圍廣，且有不斷擴大的趨勢。二是公共權力腐敗存在群體化傾向，團伙性、單位性、行業(yè)性以權謀私成為近年來公共權力失控的另一特點。

權力腐敗根源所在

目前我國出現(xiàn)公共權力腐敗的根本原因何在?筆者認為主要有以下兩方面:

公共權力的主要行使者是政府和其他公共組織，公共權力的運作應是政治權力、經濟權力、文化權力的綜合運作過程。中國共產黨執(zhí)政初期，經濟上實行計劃經濟管理模式、政治上實行一元化領導，這種執(zhí)政理念和管理方式深深滲透于國家管理的各個方面。權力過分集中必然造成權力制約的失效、失控和濫用。我國現(xiàn)有的行政體制專職監(jiān)督機構主要存在于公共權力機關內部，置身于公權之外的公民、社會和其他政治組織的體制外機制尚未普遍形成，遂使公權制約缺乏有效的社會民主監(jiān)督，在體系的結構配置上呈現(xiàn)單一化狀態(tài)，社會力量的制約因缺少了機制保證而顯得軟弱無力。

體制內的監(jiān)督亦存在嚴重不完善之處。我國從中央到地方的各級司法機關、政府中的監(jiān)察和審計部門、黨內的紀律檢查機構，多年來就實行垂直領導還是同級領導一直存在爭議。而目前在國家政治的實際運作中，行使公共監(jiān)督檢察權的機構很難做到不受同級黨政人大部門的干擾和影響、能夠獨立行使監(jiān)督監(jiān)察權。現(xiàn)行法律制度和行政體制的不健全，國內法制環(huán)境和公民法制精神的不完備，使得公共權力失去了有效制約。

如果要繼續(xù)擴大改革開放成果、保證國內外穩(wěn)定的政治環(huán)境，就必須對公共權力的行使進行有效約束與監(jiān)督，監(jiān)控其運行的整個過程，以保證公共權力的產生是民主的、分配是合理的、作用是正效應的，借以維護、增進全體公民的利益，以期實現(xiàn)競爭、透明、民主參與的良好政治氛圍，促使政府履行對公眾的政治責任。

對公共權力的制約和民主監(jiān)督

如何合理有效地制約公共權力?一個必不可少的前提保證就是民主監(jiān)督機制的確立與正常運轉。公共權力的制約涉及制度層面的分權與制衡，權力的監(jiān)督涉及運行過程的監(jiān)控與審查，二者的共同目標就是防止公權壟斷與權力濫用。民主監(jiān)督是社會主義政治體制良性運轉的活力源泉，同時也是公民政治參與的制度保障。就中國特色的社會主義民主監(jiān)督而言，如何推進體系內制度賦權到制度運行，實現(xiàn)對公共權力的有效監(jiān)督是我們首先要思考的問題。

要想對公共權力實施有效制約，首先應建立自上而下和自下而上的雙向監(jiān)督結構體系。所謂“自上而下”，就是指作為執(zhí)政黨的中國共產黨首先應通過黨內權力的有效制約推動人大、政協(xié)、司法制度對政府權力的有效監(jiān)督，由中央層面向社會大眾逐層推進。中共十六大已提出“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制”的任務;中共十七大報告進一步提出:“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構，完善權力制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”這表明中共中央已高度重視公權制約的問題。

僅有體制內的監(jiān)督尚不足以形成對公權力的有效制約，如果沒有來自體制外的社會制約，體制內的自我制約就很難長期生效。現(xiàn)代民主社會自下而上的民主監(jiān)督是政治現(xiàn)代化的主要標志之一。社會民眾只有真正具有了民主監(jiān)督政府的權力，才能構成對政府的外在制約與壓力。目前我國社會的民主監(jiān)督主體主要為非政府組織和媒體機構。非政府組織有別于政黨，是集文化、科技、社會為一體的大眾化組織，它可以利用不同于政府的權力來監(jiān)督政府的活動并提出建議批評。媒體機構通過報刊、電臺、電視臺、手機短信、網絡傳播等方式在一定程度上能產生監(jiān)督公共權力的效用，而且這種作用日益明顯。毫無疑問，上述兩種自下而上的民主監(jiān)督形式已成為當今制約公共權力濫用的重要力量，但二者皆存在著如何進一步規(guī)范化、擴大化和長效化的問題。

合理制約公共權力的路徑選擇

為早日跨入高度文明民主的現(xiàn)代化社會，使我國昂首于世界前列，我們應盡力彌補一切現(xiàn)代化的“漏洞”，包括公共權力的制約問題。今后，我們可嘗試從以下四條路徑去有效治理和預防公共權力的失控與濫用:

增強公共權力不同主體之間的相互制約。要實現(xiàn)對公共權力的有效監(jiān)督，首先要強化全國人大系統(tǒng)對政府的監(jiān)督功能，包括完善質詢權、行使調查權、合理運用批評權和彈劾權、加強公共財稅監(jiān)督權等，讓人大逐漸成為人民參與政治的間接管理者。因為人大的監(jiān)督是國家體制內最高層次的監(jiān)督，具有最高地位;其也是人民當家作主、表達意志的最主要途徑。如果人大能充分行使權力，就會形成良好有序的民主政治關系和互相協(xié)調的權力結構。其次要創(chuàng)新人民政協(xié)的民主監(jiān)督機制，推進政協(xié)履職的制度化、規(guī)范化和程序化，不斷增強政協(xié)委員的理性參政和公共責任意識，對不同社會群體的政治訴求作出合理判斷，促進公共權力行使的科學性與民主性。再次要加強司法監(jiān)督的力度，一方面要盡快實現(xiàn)司法獨立，使司法系統(tǒng)成為中央垂直機構，能夠真正獨立行使審判權和檢察權;另一方面要加快實行審務公開、檢務公開等制度。

完善行政程序以確保公共權力的合理運作。現(xiàn)代行政程序的核心功能就是約束權力，我們可以借助完善的程序機制實現(xiàn)對公共權力的合理規(guī)制。完善的行政程序平等最基本的要求就是實現(xiàn)公民民主平等的政治參與。為填補我國公權力失控的“漏洞”，應繼續(xù)完善政務信息公開制度、政府重大決策聽證會制度、官員財產公開制度、行政決策過程公開制度、部門主管官員群眾接待日制度、人民群眾上訪制度等合理公開的行政制度。應把公民的意見表達機制作為第一要務，保證各社會群體的政治訴求得到最簡便、快捷、有效的處理，以提高公權力運行的透明與廉政。

以公民權利制約和監(jiān)督公共權力。公民權利可從外部對公共權力產生制約作用，以限制公共權力。一方面要確保每位公民都能行使公民的選舉權、罷免權和批評監(jiān)督權，同時積極推行公民輿論監(jiān)督制度、人民陪審團制度等，以敦促國家公職人員廉潔自律，規(guī)范用權;另一方面要繼續(xù)發(fā)揮社會輿論監(jiān)督和媒體監(jiān)督作用，支持報刊、電臺、電視臺、網絡等各種媒體監(jiān)督公共權力的行使，允許發(fā)表批評性言論，要容許社會不同思想爭鳴，廣開民主監(jiān)督通道，使自下而上的民主監(jiān)督逐漸規(guī)范化和長效化。

以道德力量約束公共權力的行使。作為制約公共權力的主要工具之一，道德力量是一種起著潛移默化和拷問良心作用的“軟”力量。一些官員濫用公共權力的一個重要原因就是失去了基本道德準則和自身素質的低下。因此，未來制約公共權力的前提之一就是重塑和諧向善的社會價值取向，提高公權管理者和行使者的文化素質和思想品德，重建社會主義道德觀，樹立各級官員的公仆意識、服務意識、責任意識和法制觀念，讓全體公民和各級官員的良好素質修養(yǎng)、高尚的精神品德成為自覺約束公共權力的思想準則和道德起點。

(作者分別為南開大學周恩來政府管理學院政治學系教授， 南開大學周恩來政府管理學院博士研究生)