行政訴訟撤訴率與調解率關系的實證分析

【摘要】人們習慣用撤訴率來說明行政訴訟調解的現狀，用撤訴率來考核行政訴訟調解工作。但從理論上講，撤訴不等于調解;無論是案件拆分前還是案件拆分后，撤訴率與調解率之間的差距都十分巨大。行政訴訟調解率遠非撤訴率能夠體現。

【關鍵詞】行政訴訟調解 撤訴率 調解率 實證分析

在我國，對行政訴訟調解問題的研究由來已久。但在研究國內行政訴訟調解的實際運作現狀時，由于現有的統計指標體系中無調解率，而行政訴訟調解多表現為撤訴，因此人們多用撤訴率來說明調解的現狀，用撤訴率來考核法院行政訴訟調解工作，法院系統稱撤訴率為“調撤率”，撤訴率儼然成了調解率的代名詞。何為行政訴訟調解呢?筆者認為，行政訴訟調解，用來指稱經法院的主持、參與、協調，當事人就案件處理方案達成和解，從而原告撤訴，結束司法程序的現象。本文所說的行政訴訟調解，不包括原被告直接的和解，與司法實務界所說的協調和解的含義相同。

此外，如何獲知行政訴訟調解率呢?盡管行政訴訟調解表現為撤訴，但撤訴案件的卷宗很簡單，主要是起訴狀和格式化的同意撤訴裁定書。至于原告為什么撤訴，有無法院的調解、行政機關的動員等，卷宗里無從得知。因此，筆者通過訪談法官的方法，對A省K區法院自2008年到2011年四年間所有的撤訴案件進行統計分析，以期管窺一斑，探究撤訴率與調解率之間的關系。行政訴訟的撤訴率能反映調解率嗎?實踐中行政訴訟調解率究竟如何?

撤訴率不等于調解率

行政訴訟調解的表現形式是原告撤訴，但原告撤訴有多種情形。原告撤訴分為按撤訴處理和申請撤訴。按撤訴處理是指原告沒有提出撤訴申請，但以默示或不作為的方式拒絕履行法定訴訟義務，人民法院依法推定其有撤訴的意思表示而按撤訴處理。①按撤訴處理包括以下三種情形:一種是原告在開庭審理期間，未經法庭許可中途退庭;第二種是在法定期間內未預交訴訟費用，又不提出緩交訴訟費用申請;第三種是經法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭。按撤訴處理，與法院的調解無關。

原告申請撤訴也有三種情形:一種是原告主動申請撤訴，與被告、法院無關。通常有原告認識到自己行為違法、被告行為合法、勝訴幾率不大等，是原告主動、直接處分其訴權的真實意思表示。第二種是被告動員原告撤訴。主要包括被告改變具體行政行為，原告撤訴，被告向原告施加壓力、許諾一些利益原告撤訴等。第三種是法院在各方之間進行協調，使得原告撤訴，即調解性撤訴。按撤訴處理和原告自己或在被告動員下主動撤訴都是非調解性撤訴。

此外，在對法官的訪談中，筆者發現，非調解性撤訴還有“法官技術性撤訴”。法官技術性撤訴是指經法官動員，原告撤訴，但糾紛并未解決。主要表現為法官經初步審查，發現原告無原告資格、或法院無管轄權、被告名稱錯誤等不予受理或需要補正的事由后，故意不做不予受理或駁回起訴裁定，不告知原告補正，而是先受理案件，再告知不能受理的理由，勸告原告撤訴。其目的是在現有的考核體系下增加撤訴率。可見，法院調解使原告撤訴僅是原告撤訴的一種，撤訴不等于調解，撤訴率不等于調解率。

案件拆分后的撤訴率與調解率

2008年~2011年來，K區法院撤訴案件共889件。其中，按撤訴處理的很少，只有43件，占889件撤訴案件的4.84%。均屬于經法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的按撤訴處理的，因其他因素按撤訴處理的沒有;原告主動撤訴中，未經法院調解主動撤訴的有701件②，占889件撤訴案件的78.85%;技術性撤訴案件共有120件，占889件撤訴案件的13.50%。889件撤訴案件中，非調解撤訴案件共有864件，占889件撤訴案件的97.19%，而法官調解撤訴的案件僅有2.81%。就各年非調解撤訴案件情況看，2011年達到撤訴案件的99.00%，其余各年為2010年95.04%，2009年86.79%，2008年60.67%;而法官調解撤訴的案件，2011年達到撤訴案件的1%，其余各年為2010年4.96%，2009年13.21%，2008年39.33%。

可見，無論從總體的統計數據來看，還是從各年的統計數據來看，在撤訴案件中，非調解撤訴案件比例非常高。也就是說，撤訴案件中，只有一少部分，甚至是極少的部分是法官調解撤訴的。依照調解數/受案數，計算調解率，我們發現，調解率與撤訴率之間差距比較大，最大時達到93個百分點，最小也達到23個百分點。因此，撤訴率很難表征調解率。

表1 2008年~2011年K區法院撤訴案件表

表2 2008年~2011年K區法院行政訴訟撤訴率與調解率

在此或許會有一個疑問，非調解撤訴案件數量為何如此巨大?經閱卷與訪談，筆者發現，統計數據中有“水分”。法官把群體性訴訟分開立案，人為增加案件數量。889件案件中，按撤訴處理的43件案件實為2件，多出來的41件是由一個群體性訴訟拆分來的;未經法院調解主動撤訴的有701件案件中，實為13件，多出來的688件是由一個682人的群體性訴訟和一個8人的群體性訴訟拆分來的;技術性撤訴的120件案件，實為11件，多出來的109件是由一個原告無原告資格的群體性訴訟拆分出來的。

案件的拆分對結案率和上訴率等其他指標不構成實質性影響，但對撤訴率的影響很大。因為撤訴案件的拆分，既增加了撤訴案件數，同時又增加了受案量，既增加了分子，又增加了分母，加上拆分的撤訴案件數遠遠大于其他的案件，例如，2011年拆分的撤訴案件數為682件，而其他案件僅有62件，總受案數只有744件。如此，撤訴率自然大大增加了。

案件拆分前的撤訴率與調解率

如此分析可知，表2中的調解率也并非真實的調解率。我們來還原K區法院行政訴訟真實的調解率。我們首先做的工作是“化零為整”，將拆分的案件還原為1個案件，使其回到案件拆分前狀態。

表3 2008-2011年K區法院調解率與撤訴率(案件拆分前)

表3所示的是K區法院真實的調解率與撤訴率。從表3來看，法院調解撤訴的案件占全部撤訴案件的比重，有時能占到一半以上，有時只有三分之一多一點 ，這顯然與“撤訴中大多數是法官協調的結果”不相符。而撤訴率與調解率之間的差距仍不小，最大的將近30個百分點，最小的也將近13個百分點。也就是說，即便我們排除拆分案件的因素，撤訴率仍無法表征調解率。

如果我們將真實的調解率與官方統計的撤訴率比較就會發現，K區法院的調解率在2008年到2010年基本維持在20%左右，而且基本上調解率是下降的趨勢，2011年調解率只有17.07%。而四年來，官方統計數字顯示的撤訴率一直呈上升趨勢，從34.88%上升到94.09%(見表2)。可見，撤訴率與真實調解率的差距越來越大。

綜上所述，在邏輯論證和實證分析的基礎上，我們發現，撤訴案件中，法院調解結案的只是一少部分，行政訴訟調解率遠非撤訴率那樣高。撤訴率難以表征調解率，行政訴訟調解率事實上比較低。在學術研究中，用撤訴率表征調解率，會導致對行政調解現狀的錯誤認識，影響到相應法律制度與司法政策的制定。在司法工作中，用撤訴率來考核行政訴訟調解工作，會造成數字游戲，甚至制造案件。

(作者為中國社會科學院社會學研究所博士后、北京物資學院講師)

注釋

①解志勇:“行政訴訟撤訴:問題與對策”，《行政法學研究》，2010年第2期，第37頁。

②原告主動撤訴，是否有被告動員或脅迫的因素，法官也很難準確獲知。統計的主要目的是探究法院調解撤訴的比例，因此未對非經法院調解的撤訴做進一步細致的劃分。