地方政府的理性選擇：群體性事件應對機制構建

摘 要：群體性事件的頻發是我國社會進入轉型期社會矛盾升級的一個突出反映，科學地分析轉型期的社會矛盾，理性地應對由社會矛盾升級所引發的群體性事件，建立具有普遍意義的群體性事件應急管理的長效機制，是實現社會管理創新的必然要求。通過建立各種應對機制來達到從容應對、科學決策、信息權威、處置果斷、降低成本、社會和諧的目的。應急管理機制包括群體性事件的預警機制、決策機制、新聞發布機制、控制處理機制、善后處理與評估機制等等。

關鍵詞：地方政府；群體性事件；應對機制

中圖分類號：D67 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）30-0005-03

群體性事件的頻發以及對社會造成的消極影響，已經成為影響社會穩定的突出問題。理性地分析和認識當前的群體性事件，擺脫地方政府“頭疼醫頭，腳痛醫腳”的被動式、臨時性的管理模式，建立具有普遍意義的群體性事件應急管理的長效機制，是實現社會管理創新的必然要求。

群體性事件的應急管理是地方政府包括社會公共組織針對群體性事件所建立的事前、事發、事中、事后應對的路徑與程序，處置方式和方法，全方位控制的動態管理過程。在管理過程中，通過建立各種機制來達到從容應對、科學決策、信息權威、處置果斷、降低成本、社會和諧的目的。應急管理機制包括群體性事件的預警機制、決策機制、新聞發布機制、控制處理機制、善后處理與評估機制等等。

一、地方政府群體性事件應急管理的預警機制

現代社會的預警機制至關重要，它是對社會運行狀況發出信號，顯示社會已經或即將發生無序現象的臨界狀態，以致引起社會管理者和社會公眾的注意，及時采取對策，使社會運行狀況不再繼續惡化的一套制度和方法[1]。預警機制應著重建立監測系統和應急預案。

首先，地方政府要建立群體性應急事件的監測系統。建立監測系統的目的就是研判社會運行的狀態，及時發現群體性事件的征兆，準確分析群體性事件的誘因、未來發展趨勢和演變規律。地方政府要建立專門的機構并配備專業的人員長期從事群體性事件預警的分析、研究與及時報告工作，通過多種方法和手段規范監測系統工作的流程、責任等相關機制，拓寬監測系統工作的領域，建成覆蓋面廣、渠道通暢多元的網絡。在監測系統建設中，信息的收集是基礎工作。信息收集的對象和領域應選擇可能引發大規模群體性事件的組織、行業、部門、人群，對這些組織、行業、部門、人群進行重點防控，從苗頭產生到群體性事件的爆發，第一時間掌握第一手資料，然后進行目標選擇，初步判斷這些對象可能引發哪類事件，并確定重點對象。在信息收集過程中，工作人員一定要深入實際，開展基層民意調查工作，了解民眾的心理和利益訴求。廣泛的民意是掌握信息的基礎和關鍵。信息收集完畢以后，要對信息進行整理和歸類、識別和轉化，對危機爆發的概率及后果進行科學判斷，以保證信息的準確性和及時性。在此基礎上，把信息傳送到決策指揮系統，決策指揮系統在綜合分析可能出現的局面后，由其決定是否向相關人員和組織發出警報和警報的級別，以便采取措施進行防范和應對。只有當地方政府在接到警報信息后，在事件發生之前作出有效地預防和準備，預警才是有效的。

其次，制定科學應急預案，增強處理群體性事件的有效性。群體性事件爆發往往很難預測，要在第一時間控制局面，陣腳不亂，就必須詳細擬定針對不同的群體性事件的預案，并適時啟用合適的應急預案。雖然我國從中央到地方已經初步建立起了覆蓋各個方面的突發事件應急預案體系，但其制定主體主要限于縣級以上政府和部門以及較大企業及組織，而廣大鄉村、基層社區、企事業單位的應急預案制定工作還比較滯后，這與“應急管理重在基層”的目標要求尚存在較大的差距。隨著社會轉型的加劇，基層社區、廣大鄉村、企事業單位在人們生活中的地位和作用越來越重要，承擔起越來越多的社會管理、建設、協調、保障責任。因此，現階段，必須把側重點放在廣大鄉村、基層社區、企事業單位的應急預案制定上。同時把社區居委會、村委會干部納入培訓范圍，讓基層官員了解群體性事件發生發展的規律和特點，掌握處置群體性事件的有關法律、法規、政策。

二、地方政府群體性應急事件管理的決策機制

由于群體性事件的突發性和不確定性，常使決策者不能按照正常程序決策，需要決策者在非常短暫的時間內果斷采取措施，迅速制定相對滿意的決策方案，這是決策者非常規狀態的決策能力的體現。為了使非常規狀態下的決策更具有科學性，必須完善非常規狀態下的應急決策機制。

首先，構建健全的群體性應急事件中樞決斷系統。中樞決斷系統是指按照一個國家或地區的有關法律，在出現危機狀態下，擁有作出最終決定權利并承擔相應責任的特定個人和政府機構[2]。目前，我國缺乏專業化、規范化、制度化、高效的應急決策核心機構[3]。中央政府尚無常設中樞決斷系統。地方政府盡管成立了“應急辦”等類似的組織，其組成人員主要由政府其他部門的工作人員兼任，帶有臨時性的特點。缺少常設性的中樞決斷系統。因此，我國政府可以考慮借鑒發達國家先進經驗，在國家層面成立常設性的應急決策機構。應急決策機構可以下設辦公室負責日常事務，為領導決策提供翔實的資料和信息。同時，可以在各地方設立地方應急決策機構，直轄于中樞決斷系統，實行統一領導與屬地管理相結合的原則，主導地方的突發事件應對與處置。在國家層面的中樞決斷機構建立起來以前，各省、自治區、直轄市應率先建立起中樞決斷機構，統領本轄區內群體性事件的處置工作。

其次，建立參謀咨詢系統。參謀咨詢系統是由具有專業知識和相關經驗的參謀咨詢人員組成的。他們為中樞決斷系統提供有關知識和建議，協助作出最終的決定。參謀咨詢系統是科學的應急決策系統必不可少的組成部分，要充分發揮參謀咨詢系統在應急決策中的作用。加強參謀咨詢系統的機構建設，對于一些發生概率比較高的群體性事件，比如，農民失地、漁民失海引發的群體性事件，社會不公引發的群體性事件、拆遷引發的群體性事件、泄憤引發的群體性事件等可以設置專門的職位和組織機構進行研究并提供咨詢。對于一些發生概率很低的偶發性群體性事件，只能在預見群體性事件可能發生或已經發生后，臨時聘請有關人員或設置臨時機構為決策提供咨詢。

再次，建立協調聯動系統。群體性事件涉及不同的部門、不同的行政區域，預防和處理群體性應急事件需要多個部門的配合。為了保證中樞決斷系統和參謀咨詢系統的有效運轉，保證決策所需要的各種資源能在第一時間內到達，需要不同的部門、不同的行政區域負責開展協調工作，以保證決策質量。地方政府的協調機構應設在政府辦公廳，由辦公廳協調不同的部門、不同的行政區域開展工作。

三、地方政府群體性應急事件管理的新聞發布機制

群體性應急事件新聞發布機制是群體性事件處置和處理工作的重要組成部分。在群體性事件的處置過程中，政府積極履行信息公開的職責，通過媒體及時公開報道事實真相，與公眾保持互動式的溝通聯系，保障公眾的表達權、監督權、知情權、參與權，那么就能增強公眾和媒體對政府的信任感，提高政府的應急處置效率，有效預防和解決群體性事件。

首先，建立新聞發布應急響應機制。群體性應急事件發生后，在處置系統緊急啟動的同時，要迅速啟動新聞發布工作，在負責事件處理的指揮部下面，設立專門的新聞發布機構，確定專人負責新聞發布工作。要根據處置群體性應急事件的響應級別來成立相應的新聞發布機構，新聞發布機構要根據指揮部明確的新聞發布內容，做好新聞發布工作。

其次，建立新聞發布機制，設立新聞發言人。政府在群體性事件來臨之時應當格外關注公眾知情權，重視重要新聞的及時和準確發布，并將新聞發布制度化。由于事件的權威信息主要掌控在政府手中，公眾與政府之間存在嚴重的信息不對稱狀態，在這種情況下，為了避免和減少猜測性和歪曲性報道，一定要爭取在第一時間進行報道，爭取先聲奪人，以正視聽，有效地引導輿論，爭取主動權。地方政府可以設立新聞發言人，新聞發布可由新聞發言人通過新聞發布會、吹風會、散發新聞稿、接受記者采訪或書面回答記者提問等多種方式進行。保證信息來源渠道準確無誤，對外沒有雜音。

再次，建立境內外輿情跟蹤和互聯網信息安全管理機制。新聞發布機構要密切關注境內外媒體的報道，及時向決策中樞決斷系統通報，根據輿情的散播程度，有針對性地做好輿論引導工作。互聯網作為一種新興和特殊的媒體，具有傳播快、影響大、互動性強、管理難的特點。一方面，要充分利用互聯網的優勢，及時發布信息，主動引導輿論，另一方面，對有害信息要及時進行封堵。在網絡輿情報道速度相當快的條件下，群體性事件一旦發生，往往幾分鐘網民就將相關信息發布到網上，十幾分鐘后就有網站轉載，幾個小時后網上討論就可能達到高潮。事件馬上就在沸沸揚揚的網絡環境下愈演愈烈。因此政府及時監測網絡媒體議論的焦點和熱點問題是群體性事件處置進程中的一個關鍵環節，特別是涉及本地的人和事，要在第一時間了解事件真相，查實網絡輿論討論的核心問題，爭取主動，引導網絡輿情良性發展。

四、地方政府群體性應急事件管理的控制處理機制

群體性應急事件的控制機制是指事件處置部門及其管理者通過監督、監察等行為，保證群體性事件按照中樞決斷系統的決策有計劃地實現處置目標，并不斷糾正各種偏差的活動過程。從管理學的角度分析，控制分為前饋控制、同期控制、反饋控制。

群體性應急事件的前饋控制指通過觀察情況、收集整理信息、掌握規律、預測趨勢，正確預計未來可能出現的問題，提前采取措施，將可能發生的偏差消除在萌芽狀態中，為避免在未來不同發展階段可能出現的問題而事先采取的措施。前饋控制能有效防止群體性事件的發生和事態的擴大。要根據不同的群體性事件的性質盡可能多地設計前饋控制方案。當前，由弱勢群體引發的群體性事件不斷增多，有效發揮社區的管理和控制功能進行預防工作，是前饋控制的有效手段。社區是社會運行系統的重要環節，在預防弱勢群體聚集、上訪、游行等過激行為中能夠發揮獨具特色的結構作用。要大力培育和發展社區的服務、管理和控制功能，切實提高社區的社會控制能力。構筑維護社區穩定的網絡，最大限度地發揮綜合預防的效能。

群體性應急事件的同期控制是指事件發生以后，對事件的處置進行指導與監督，保證處置活動按規定的政策、程序和方法進行、同期控制是針對行動過程，一旦發生偏差，馬上予以糾正。同期控制是處置事件的中心環節。在群體性應急事件過程控制中，應重點把握以下幾個環節。一是情緒控制。現階段，我國社會正處在轉型發展的關鍵時期，各種利益矛盾相互交織，社會心理十分脆弱。群體性事件一旦發生，群眾極易沖動，心態容易失衡、失控，一些與事件本身無關的人極易受到傳染，推波助瀾，致使事件已經超越誘發事件的簡單利益訴求，成為非常態公眾心態和社會心理主導下的一種宣泄和破壞。因此，情緒控制必須化解群眾怨氣、理順群眾情緒，及時有效地疏導和化解事件背后隱藏的社會不滿心理。實現社會“減壓閥”功能，促進社會和諧。二是利益訴求控制。現階段的群體性事件絕大部分與利益沖突有關，群眾訴求有的是合理訴求，有相當一部分是不合理訴求，他們寄希望于通過把事情搞大，通過輿論引起社會關注，把自己說成非常的無辜，博得社會公眾的同情。社會公眾的普遍心理是同情弱者，加之一部分人存在著仇富、仇官的偏激心理，在利益訴求者的煽動下，社會公眾群情激奮對政府進行施壓，這樣，利益訴求者就可以利用社會公眾使政府妥協來實現自己滿意的結果。因此，處置者在回應群眾利益訴求時，要妥善把握好公共利益和個體利益的關系；要妥善把握好舊標準和新標準的關系；要妥善把握好現在利益與將來利益的關系。要注意教育引導群眾以長遠的眼光看待個人利益問題，切實增強以集體利益為重、以大局為重的意識，避免因過分強調個人眼前利益而影響整個發展大局。只有妥善處理好這些利益關系，才能正確把握不同群體的利益要求，準確甄別各種利益要求的合法性、合理性，為處置群體性事件提供正確的思想導向。三是執法過程控制。群體性事件的發生，一定程度上擾亂了社會正常的生產生活秩序，對社會造成影響和沖擊，破壞社會穩定。因此，執法機關必須擔負起維護社會秩序的強制保障功能。但是，絕大多數群體性應急事件的非對抗性，決定了執法機關的執法活動不能以強制維護秩序為唯一追求，而應該在維護社會秩序和社會公正兩者間找到平衡點，努力獲取執法行為的最大社會效果。我國現有的法律不可能涵蓋群體性事件所涉及的各個領域，盲目地適用法律有一定的風險，執法機關必須從社會公平正義的法理的高度來理解和執行法律；執法機關必須準確分清事件的性質，對于對抗性矛盾，必須采取強力措施，果斷處置，對于人民內部矛盾，按照必要性原則、適當性原則和比例性原則等相關處置原則進行分析判斷，決定后續采取何種工作措施、施行何種強制力度和如何確保結果的公正合理性，確保執法行為目的與手段一致，維護個體與整體權益達到平衡，保證其他社會危害作用的最小化；在處置方式上，應堅持慎重解決、慎用武力、慎用警械具的“三慎”原則。必須采取強制措施的，要進行風險評估，掌握時機，果斷處置。

群體性應急事件的反饋控制是指群體性事件處置人員分析處置工作的執行結果，將它與控制目標和期望值相比較，反饋控制是針對行動結果，發現與控制目標和期望值有偏差，及時找出原因，擬定糾正措施以防止偏差發展或繼續存在。反饋控制其實是用過去的情況來指導現在和將來。在群體性事件處置的過程中，及時實施反饋控制，根據反饋信息優化處置方案，就能保證處置結果與控制目標的高度吻合。

五、地方政府群體性應急事件管理的善后處理與評估機制

群體性事件得到控制以后，失衡狀態得以恢復，但是，并不意味著群體性事件已經處理完畢，只是事件處理進入到一個新的階段—善后處理階段。

在善后處理方面，地方政府和部門要及時有效地進行矛盾排查和回訪，虛心傾聽群眾的呼聲；對群體性事件中民眾的合法正當訴求，要依法給予答復和辦理；對其非法或不合理訴求，要利用適當方式進行溝通、說服；對事件的來龍去脈進行認真的調查，甄別事件發生的原因，界定事件的性質和責任，對責任不落實、工作不到位的相關人員進行必要的追究和處理，同時進行深刻反思，總結分析事件發生的深層次因素，采取綜合治理的方式從根本上消除誘發隱患，提出事件處理以及防止類似事件再度發生的政策建議。引導新聞媒體正面宣傳，疏導群眾情緒，樹立政府權威，以提高政府公信力的方式引導群眾依法表達利益訴求，減少或避免自發性集會行為，從而從源頭上減少群體性事件發生的概率。

群體性事件的評估機制是對整個事件處理的一個階段性總結。將群體性事件處置的評價專門化、制度化，使其成為一項常規工作，有助于避免將來不必要的損失。

群體性事件處置情況的評估應堅持客觀性、準確性和時效性原則，評估的內容主要包括：中樞決策系統決策的評估、預警情況的評估、處置方案科學性和完備性的評估、信息發布的評估、具體措施執行情況和最終處置效果的評估。要建立評估指標體系和評估基礎資料數據庫，使事件處置目標能夠量化和具體化，從而為評估提供技術支持。

參考文獻：

[1]丁水木，等.社會穩定的理論與實踐[M].杭州：浙江人民出版社，1997：282-283.

[2]王樂夫，蔡立輝，主編.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2008：354.

[3]薛瀾，等.危機管理轉型期中國面臨的挑戰[M].北京：清華大學出社，2003：195.

（責任編輯：范秀利）