試論我國農村宅基地使用權的流轉

摘 要：宅基地使用權是我國特有的一種用益物權，我國相關法律將宅基地使用權人限定為農村村民，這在實際上是限制宅基地使用權的自由流轉。相關法律規定宅基地使用權人不得就其宅基地使用權單獨轉讓、出租或者設定抵押。這種限制，一方面使農村的不動產難以進入市場進行交易，在一定程度上限制農民的融資手段，繼而阻礙農村經濟的發展；另一方面使得在城里購置了房產的農民無法轉讓閑置的空房，將會造成農民房屋的長期空閑，不符合“物盡其用”的原則。筆者認為，可以通過司法解釋的方式，允許農村村民對自有房屋及宅基地使用權設定典權，且不限定典權人的身份，以實現物盡其用的目的。

關鍵詞：宅基地；宅基地使用權；典權

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）30-0142-03

一、農村宅基地使用權概述

宅基地使用權是我國特有的一種用益物權，是指農村居民及少數城鎮居民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權利。宅基地使用權可以分為兩種：即農村宅基地使用權和城鎮宅基地使用權。農村宅基地使用權的權利主體包括農村集體經濟組織的成員和符合一定條件的城鎮居民。新修訂的《土地管理法》和《物權法》沒有確認城鎮非農業戶口居民在農村建房、對集體土地享有宅基地使用權。城鎮宅基地使用權的主體是解放以后因歷史的原因形成的城鎮私房所有者及經批準在城鎮建房的城鎮居民。

宅基地使用權具有以下的法律特征：

第一，權利主體特定?！锻恋毓芾矸ā返?2條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地。這意味著土地管理法將宅基地的使用權人限定為農村村民，即宅基地使用權是農村居民因建造自有住宅對集體所有的土地占有、使用的權利。而《物權法》第152條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施?！痹撘幎▽φ厥褂脵嗳说纳矸莶⑽醇右韵薅?。但《物權法》第153條規定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”這說明《物權法》將對農村宅基地使用權的規制留給了《土地管理法》和其他相關立法。

第二，權利客體僅限于集體土地。這一點《土地管理法》和《物權法》都有明確的規定。首先，宅基地使用權的客體僅限于集體所有的土地上，在國有的土地上不得設定宅基地使用權。其次，宅基地使用權的客體僅以土地為限，但在解釋時應不限于“地面”，宅基地使用權人在地面之上或者地下也得進行建設附屬設施并保有所有權。

第三，“一戶一宅”。集體經濟組織的成員只能申請一處宅基地?！锻恋毓芾矸ā返?2條明確規定一戶只能擁有一處宅基地。

第四，目的特定。宅基地使用權的土地使用用途，根據現行法律規定只能用作農村村民住宅的建設?！段餀喾ā返?52條也明確規定只得在該土地上建造住宅及其附屬設施。解釋上，這里的住宅是指農村村民所建住房及與住房和居住生活有關的其他建筑物和設施，例如住房、車庫、廁所、沼氣池、牛棚等。

第五，權利的取得具有無償性。我國現行法律中，宅基地使用權的原始取得是無償的。按照現行《土地管理法》的規定，宅基地使用權是農村集體經濟組織為了保障其成員的正常生活，無償將土地作為一種福利向本集體成員提供失。

第六，權利無期限。我國現行法律沒有對宅基地使用權的期限進行限制性規定，宅基地使用權不因期限屆滿而消失。

二、農村宅基地使用權的流轉方式分析

宅基地是農村居民的基本生活資料，我國相關法律限制宅基地使用權的自由流轉，權利人不得就其宅基地使用權單獨轉讓、出租或者設定抵押。如：

《土地管理法》第62條規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”第62條第3款規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！?/p>

《物權法》第153條規定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”

《擔保法》第37條和《物權法》第184條規定，宅基地使用權不得抵押。

另外，國家土地管理局關于《確定土地所有權與使用權的若干規定》的第169條規定：“宅基地使用權不得單獨轉讓。建造在該宅基地上的住房所有權轉讓的，宅基地使用權同時轉讓?！眹鴦赵恨k公廳1999年頒布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”國家土地管理局[1990]國土函字第97號《關于以其他形式非法轉讓土地的具體應用問題請示的答復》也明確規定：原宅基地使用者未經依法批準通過他人出資翻建房屋，給出資者使用，并從中牟利或獲取房屋產權，是屬“以其他形式非法轉讓土地”的違法行為之一。

從以上法律規定可以看出：第一，宅基地使用權人只能是農村村民。那么，農村村民的身份是根據什么標準確定的？是按照從業標準還是戶籍標準，或是按照實際常住標準？對這一問題，我國立法沒有正式的規定，個別部門規章有按從業標準的，如1989年1月16日國家工商行政管理局《私營企業暫行管理辦法》第3條規定：“農村村民，指農民個人，不含農村中的非農業居民?！币灿械胤椒ㄒ幇磻艏畼藴实?，如2007年7月1日起施行的《上海市農村村民住房建設管理辦法》第3條規定：“農村村民，是指具有本市常住戶口的本市農村集體經濟組織成員。”所以，要從立法上規范宅基地使用權制度，就有必要從立法上對農村村民的身份進行科學合理的界定，統一農村村民身份的界定標準。

第二，宅基地使用權不得單獨轉讓、抵押，但宅基地使用權可以隨房屋所有權轉讓、抵押。實踐中，這種轉讓也存有限制：即受讓人只能是本集體經濟組織成員，而且還必須是農村村民，因為前文已述及宅基地使用權人僅限于農村村民。如果要轉讓給本集體組織外人員，該人員必須首先在本集體組織中落戶并符合申請宅基地的條件。這種限制，違反了物權法平等保護原則，使農村的不動產難以進入市場進行交易，在一定程度上限制農民的融資手段，繼而阻礙農村經濟的發展；另一方面，這種限制會讓農村宅基地使用權的轉讓出現兩難境況而使得這種允許隨房轉讓的法律規定形同虛設：目前在大量農村人口向城鎮流動的情況下，許多農民已經進城打工，有的在城里已經購置了房產，在經濟欠發達地區，“空心村”和宅基地閑置情況十分突出，而農村村民幾乎每戶都有自己的宅基地，所以，這些空置的宅基地在農村本集體經濟組織內進行轉讓幾乎沒有市場可言，而對農村房屋有需求的城鎮居民卻無法在農村購房。在城里購置了房產的農民無法轉讓閑置的空房，將會造成農民房屋的長期空閑，不符合“物盡其用”的原則。

同樣道理，如果農村村民通過抵押自己的房屋融資，在農村村民無法償還借貸款物時，抵押權人的抵押權就有可能無法實現，因為該抵押的房屋無論是折價還是拍賣，繼受取得房屋所有權的人也必須是農村村民，前文述及，大多數農村村民對宅基地沒有購買需求。所以，這在實際上限定了農民通過自己的房屋融資的可能。而同樣都是房屋，法律對城鎮居民的房屋所有權幾乎沒有限制，對農民房屋所有權的這種限制，顯然是一種歧視。近年我國農村進行產業結構調整，實行農業現代化，在這種情況下，農民需要資金發展生產，但可以取得融資的只有房屋和宅基地。所以，對宅基地使用權制度的改革勢在必行。

對宅基地使用權，法律作出農民可以無償使用不得轉讓的限制，主要基于以下考慮：一是為了使農民“居者有其屋”，保證農民不要成為流入城市的無業游民，造成兩極分化；宅基地和住房是農民最后的生存基礎，盡管在市場經濟形勢下，農民的生產和生活方式發生了很大變化，但農民對住房和宅基地依然有著極大的依賴性。農民的生活在很大程度上離不開房屋和宅基地，房屋和宅基地抵押轉讓后，一旦生活和生產發生變化，農民將無依無靠，淪為無居無業的失地農民。二是因為宅基地使用權具有一定的福利性，按照現行《土地管理法》，宅基地使用權與農村村民的身份相聯系。集體組織為了保障其成員正常生活，將宅基地使用權作為一種福利向集體成員無償提供。在目前房地一體的格局下，如果允許農村村民將宅基地上的房屋轉讓給非本集體經濟組織的成員，處分房屋的同時也處分了宅基地，損害了集體經濟組織的權益。

一般而言，無論是城鎮居民還是農村村民，大多都是在急需資金而又無其他融資渠道時才會變賣房屋或抵押房屋融資，或者是房屋長期閑置而房主自己沒有居住需要也不愿出租。在因為融資出賣房屋或抵押房屋后，城鎮居民出現無居無業情況時，往往可以靠低保生活，但農村村民卻沒有低保制度的保障。筆者認為，國家應盡快建立健全農村的社會保障制度，不能因為農村社會保障制度的缺失而又通過立法限制農民對自有房屋的處分權，這種限制，是不平等的，也是一種歧視，不利于保障農民的合法權益。

三、農村宅基地使用權可否設定典權的分析

允許農村宅基地使用權隨房屋轉讓而轉讓，需要制修訂一系列的法律，也需要一定的時間，在立法部門沒有將相關法律納入制修訂進程之前，本人認為，可以通過司法解釋的方式，允許農村村民通過對自有房屋設定典權，不限定典權人身份的方式融資，①對農村村民的私房設定典權，即為宅基地使用權設定典權。這一方面可以滿足城鎮居民對農村住房的需求，另一方面讓農民在融通到資金的同時又保有房屋的所有權，在典期屆滿后，農民可根據自身的需要，決定是否需要回贖或找貼房屋。

典權，是指支付典價，占有他人不動產而為使用收益的權利[1]。這里的不動產，僅指建筑物及其所占用基地的基地使用權[1]。其中，支付典價者為典權人，而以自己的不動產供典權人占有、使用、收益者為出典人，作為典權標的物的不動產為典物。

典權在我國具有悠久的歷史，是中國傳統思維和習慣在法律上的反映。如學者言：“典權系物權編所定物權中，唯一純出于固有法制者，其所以興起之緣由，乃因眾人認為變賣祖產尤其是不動產，籌款周轉以應付急需，乃是敗家之舉，足使祖宗蒙羞，故絕不輕易從事，然又不能不有解決之計，于是有折衷辦法之出現，即將財產出典于人，以獲得相當于賣價之金額，在日后可以原價將之贖回，如此不僅有足夠之金錢，以應通融之需，復不落得變賣祖產之譏。而典權人則得以支付低于賣價之典價后，即取得典物之使用收益權，且日后尚有因此取得典物所有權之可能，是以出典人與典權人兩全其美，實為最適宜之安排。”[2]

因為對宅基地使用權人的身份限定，農民出典房屋同樣受到諸多限制。筆者認為，允許農村村民通過對自有房屋及宅基地使用權設定典權，而不限定典權人身份的方式融資，主要理由如下：

首先，從上文對典權的簡短分析看出，典權的設定主要是為滿足融資的需要，而農村村民對自有房屋設定典權，也多是基于融資需要，出典房屋可使其獲得經營活動急需的流動資金，以解一時之需；同時也滿足了典權人對他人不動產的占有、使用并獲取收益的需要，而且，在出典人不回贖的情況下，典權人有可能取得典物的所有權。而不限定典權人的身份，一方面可以讓農村村民通過出典房屋很快融通到所需資金，另一方面，即使出典人不是為了融資需要而出典房屋，也可避免該房屋長期閑置，這對于物盡其用有積極的意義。

其次，限制宅基地使用權轉讓主要是擔心農民將房屋和宅基地抵押轉讓后，一旦生活和生產發生變化，農民將無依無靠，淪為無居無業的失地農民。因為《土地管理法》第62條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。但農村村民將自有房屋設定典權后，仍對房屋保有所有權，在將來可以通過回贖的方法重新占有和使用自己的房屋，在將來不會淪為無居無業的失地農民。同時也避免了損害到本集體經濟組織的對宅基地的所有權及其相關利益。

再次，有利于避免不必要的訴訟糾紛。實踐中農村私有房屋買賣糾紛案件比較多，①這類糾紛被界定為是名義上買賣房屋，實際上是買賣宅基地使用權，因為我國法律禁止宅基地使用權的自由流轉，所以，農村私房買賣當事人如果都為農村村民，則買賣合同被認定為有效；而糾紛的訴訟雙方當事人如果出賣人為農村村民，買受人為城市居民的，則買賣合同被認定為無效。②被認定為無效的這些買賣合同，交易發生的時間多在起訴前兩年以上，有的甚至在10年以上；出賣人交付了房屋，買受人入住并給付了房款，但多未辦理房屋登記變更或宅基地使用權變更登記手續；大多數訴訟是緣于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素，房屋現值或拆遷補償價格遠遠高于原房屋買賣價格，出賣人受利益驅動而起訴；很多買受人對房屋進行過裝修、翻建、改建等添附行為。房屋買賣合同被認定為無效，買受人的利益損失往往比較大，如北京宋莊畫家李玉蘭與宋莊某村民買賣宅基地使用權糾紛一案。同時也縱容了出賣人不依誠信履約。如果法律允許農村私有住房出典而不限定典權人的身份，則會避免這些不必要的糾紛。房屋出典后，如果土地增值以及土地征用、房屋拆遷等使得房屋現值或拆遷補償較高，都不會影響到典權關系的雙方當事人為此而提起訴訟。如果出典人在典期屆滿后不愿回贖房屋，可依照當時的市價找貼房屋給典權人。

這里還有個問題需要說明一下。農村私有房屋設定典權后，典權人有留買權，即出典人轉讓典物時，典權人在同等條件下有優先購買權；還有典物取得權，即典期屆滿，出典人不回贖的，典權人取得典物的所有權。這樣，典權人最終也取得農村村民房屋的所有權，同時也取得農村宅基地使用權。有人會認為這也是名義上賣房實際是買賣宅基地使用權，應該無效。筆者認為，首先，典權設定后，典期一般都較長，大都在10年到30年之間，出典人對自有房屋是否有居住需要，在典期屆滿時是否有必要將房屋贖回，有足夠的考慮時間。出典人轉讓典物或在典期屆滿不回贖典物的，都說明出典人對自有房屋沒有居住的需要。法律限制農村私房自由轉讓的第一個原因，即擔心農村村民轉讓房屋后淪為無居無業的失地農民便不存在，而且農村村民的私房屬于農村村民的私產，他們有權處理，法律不應過分干涉。其次，無論是留買還是絕賣，出典人和典權人處分的都是農村私有房屋所有權和宅基地使用權，而不是宅基地所有權，即并沒有侵犯到集體的宅基地所有權。典權人作為典物的使用人，長期在農村居住生活，只是沒有農村戶口，是否可以將其看作是農村村民？而對于農村村民的認定標準，法律并沒有統一的規定。

綜上，筆者認為，法律應該允許農村村民對自有房屋設定典權而不限制典權人的身份，適當放寬對農村村民私房及宅基地使用權流轉的限制，以保障農村村民的合法權益。

參考文獻：

[1]梁慧星.中國民法典草案建議稿附理由<物權編>[M].北京：法律出版社，2004.

[2]謝在全.民法物權論：上冊[M].北京：中國政法大學出版社，1999：456.

（責任編輯：陳雅莉）