淺析美國國會委員會制度

摘 要：委員會制是美國國會運作的重要方式，作為國會的“中樞神經”，委員會在立法過程中具有舉足輕重的分量，是名副其實的“院中之院”。結合對參議院最具影響力的委員會之一——對外關系委員會的介紹，分析國會委員會體制的發展演變及其特征和功能，幫助我們更透徹地去解讀美國國會。

關鍵詞：美國國會；委員會制度；參議院；對外關系委員會

中圖分類號：D80 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）30-0026-03

由535名參眾兩院議員和數十個委員會組成的美國國會，一直被視為美國民主政治的基石，是美國政治體制中最復雜、最重要的環節。作為民意代表機構，國會的主要職權如立法權、監督權、財政權等都是通過下設的委員會來實際掌握和執行的，可以說委員會體制是美國國會的核心，是國會行為真正的組織者和實施者。無怪乎威爾遜會說：“我們的政體可以用‘國會常設委員會主席的政府’這樣一個簡單的詞匯來描寫”[1]。

一、國會“委員會式政府”的發展演變

當今的委員會在美國國會體系內發揮著政策決策和利益平衡的關鍵作用，是利益集團、政府和公眾、媒體等各方力量博弈的場所，向來被人們冠以“國會看門人”、“國會決策中樞”、“行動中的國會”等稱號。但是在國會早期歷史上，委員會的作用并沒有被人們重視，甚至憲法中也沒有關于委員會方面的規定，它的出現只是為了方便國會運作，且大多屬于臨時性的委員會，一旦某一立法進程結束后就宣告解散。

國會最早的常設委員會誕生于1789年，是由眾議院首開先例成立了選舉委員會。直到1810年，國會常設委員會的數量也只有10個。參議院在常設委員會的設置上更加緩慢，在1816年之前也只有4個常設委員會。面對臨時性的特別委員會頻繁變動所帶來的不便，參議院于1816年進行改革，新增了11個常設委員會，其中參議院對外關系委員會就是在這次改革中根據弗吉尼亞州參議員詹姆斯·巴布爾提出的一項決議而設立的。作為參議院較早成立的委員會之一，對外關系委員會也一度被冠以參議院“頭等委員會”的稱號。

隨著國會委員會制度化的不斷加深，到了19世紀末20世紀初，委員會機構極度膨脹，常設委員會的數量不僅有了大幅增加，而且掌握了更大的權力資源，甚至委員會的主席也被貼上美國政府“總理大臣”的標簽[2]。之后，雖然經過整合重組，國會委員會的數量有所減少，但是委員會的功能得到了更大的強化，其獨立地位得到了加強。與此同時，委員會內部的決策重心也發生了下移。70年代國會改革后，委員會體制更加細化，權力也更加分散化，數目龐大的小組委員會已經掌握了實質的立法決策權，參眾兩院的三級議事體制日趨成熟，傳統意義上的國會“委員會政府”逐漸被“小組委員會政府”所代替。

從臨時機構到成為制度核心，從獨攬立法大權到權力再度分散，在委員會的這一系列的發展演變過程中，始終貫穿著權力分散與權力集中的斗爭。在以限制政府的權力和保障人民自由為目的憲法指引下，分權成為委員會體制發展過程的主流趨勢。伴隨著最初美國聯邦體制的建立和之后領土的不斷擴大，特別是內戰后美國經濟的高速發展和國家現代化的進程帶來的法案增多、立法任務加重的趨勢，必然要求國會適應時代要求，進行改革。作為民意代表機關，國會委員會及其下設的眾多小組委員會猶如龐大細密的觸角，使其能在美國這樣一個復雜多元的社會里敏銳感知社會各階層復雜的利益訴求，為國會制定理性的政治決策提供制度化的通道。因此，委員會體制發展帶來的國會權力分散，在一定程度上有利于政治的穩定和社會的安定，但是過度的分權也導致機構臃腫，各委員會間相互競爭帶來內耗嚴重，影響議事效率。這一矛盾在現代委員會體制中表現得更為明顯。

二、國會委員會的設置與運作

（一）委員會的運作

國會里的委員會主要有四種類型：常設委員會、特別委員會、聯合委員會以及會議委員會。根據2011年美國國會統計（第112屆國會），該屆國會共有52個委員會，包括參議院內的20個常設委員會、5個特別委員會以及4個聯合委員會，眾議院內的21個常設委員會以及2個特別委員會[3]。其中，常設委員會是委員會體制的核心，一般是按照功能和領域進行劃分。國會內絕大部分法案在提交參院、眾院大會進行表決前，都要經過一定委員會的事先審查和批準，而這個環節也是立法過程中的關鍵階段。因為在這個階段，委員會和小組委員會掌握著議案的淘汰權，使得它們被稱為“議案的墳場”。據統計，每屆國會提出的議案有1.5萬項左右，其中95%以上由于得不到支持，在委員會階段就夭折了。委員會及其小組委員會實際扮演了國會“看門人”的角色。

當一項法案提交到委員會之后，委員會可以選擇對其進行改寫、添加修正案、投反對票甚至直接擱置不理。在現代委員會體制中，委員會的這種權力更多掌握在其下設的小組委員會手中。小組委員會在接到立法任務后，會通過舉行聽證會的方式，廣泛了解法案背景及相關人員、利益集團代表、有關專家等的意見，并在此基礎上憑借其在該領域的專業知識對議案進行修改、補充，并以審議報告的形式向委員會說明其贊成或反對某一議案的原因。委員會則立足較大的視角對議案進行審查，并決定是否提交全院大會進行表決。由于繼承和發展了委員會的獨立性和專業性，因此小組委員會的決策往往受到委員會和全院大會的尊重，其立法權威得到充分認可。

（二）委員會主席的地位

委員會的組織結構一般由主席、副主席、委員會成員等組成。其中，委員會主席是委員會內真正的權力掌握者，一般由多數黨在該委員會的最資深議員擔當。委員會主席在委員會里都有長期的工作經歷，其就職時間可能長達十幾年甚至幾十年，這使得他們在經驗、專業知識、關系網絡、對議程掌握的程度等方面具有無與倫比的優勢，這也是委員會主席權力的重要來源。

一般來說，委員會主席有以下一些權力：（1）確定委員會日程安排以及法案審查的優先次序；（2）控制委員會的經費及人員的聘用；（3）決定法案應交到哪個小組審查；（4）提出委員會的審查報告書。在委員會的議程設置方面，委員會主席可以決定是否考慮某一議案。比如，對于其反對的議案，他可以通過拒絕安排聽證會的方式將其扼殺在搖籃里，抑或是在聽證會過程中安排更多的議案反對者發言和作證，使其處于不利地位。如果委員會主席贊成或支持某一議案，他可以積極協調委員會內兩黨立場、縮短聽證會時間、督促成員提高效率等方式把法案視為委員會最優先考慮的對象。法案最終以什么形式報告給全院大會，選擇什么時機進行大會辯論，委員會主席都可以對此施加巨大的影響。“委員會作用的增強和各自為戰以及委員會主席的高高在上，使得人們一語雙關地把委員會制度成為‘委員會大公’制度”[4]。這充分說明了委員會主席在其特有領域內的權力壟斷。隨著小組委員會的制度化，以前由委員會掌握的權力逐漸轉移到了小組委員會里，特別是在議案的初審環節，小組委員會主席取代委員會主席而成為關鍵角色。之前國會兩院委員會的“個人統治”方式逐漸演變為委員會主席、委員會其他成員和小組委員會主席之間更多商討的形式。但委員會主席依然是立法過程中的關鍵人物。

（三）委員會內的政黨合作

克拉維茨曾指出，美國國會委員會制度基本特點的形成有賴于兩項基本條件：一是三權分立的政體；一是權力分散的、自由的政黨體制。在現實中，委員會和小組委員會的成員構成是按照國會兩黨議員比例分配的，因此在任何政策議題上都需要委員會內部兩黨成員之間的相互配合與協調。

從對黨員控制能力上看，美國的政黨權力比較分散，議員們的前途更多與選民投票以及個人資歷聯系在一起，因此在委員會內的決策中，議員們擁有相對自由的權力。另外，從兩黨的關系上看，英國議會的執政黨與在野黨之間勢如水火，絕少合作；而美國的委員會體制下，兩黨議員更多地以協商、合作為工作模式，在一定程度上淡化了黨派情緒，成員之間容易建立比較寬松融洽的私下性質的關系，有利于達成超越黨派界限的政治妥協。而這種分散的政黨體制對于委員會內部日常法案的審議工作是非常有益的。“這使得議員能更客觀地分析該法案的優缺點，而不是離開法案去爭論那些抽象原則，也使得兩黨議員更能以負責的態度去協調各自立場，相互妥協和讓步以求得盡可能的一致，而委員會本身的態度和立場一致與否，是該法案在全院辯論時能否通過的關鍵”[5]。由此可見，美國分散的兩黨制度對于“分而治之”的國會委員會內部的團結和工作效率的提升有著不可低估的作用。

三、參議院對外關系委員會案例分析

參議院對外關系委員會是美國參議院較早成立的常設委員會之一，除了大多數委員會都具備的立法和行政監督職能外，它還擁有憲法所賦予的對總統簽訂條約的審批權和對外交人員任命的同意權，可以說在國會對外政策的制定上發揮著巨大的作用。

（一）對外關系委員會的設置與使命

美國第112屆國會（2011—2012）參議院對外關系委員會共有18位成員，主席由馬薩諸塞州民主黨參議員約翰·克里擔任。該委員會下設7個小組委員會，分別為：負責西半球、和平隊以及毒品事務的小組委員會；負責近東、南亞以及中亞事務的小組委員會；負責非洲事務的小組委員會；負責東亞與太平洋事務的小組委員會；負責國際事務和組織、人權、民主以及國際婦女運動的小組委員會；負責歐洲事務的小組委員會；負責國家發展與對外援助、經濟事務與國際環境保護的小組委員會。按憲法與美國有關法律的規定，參議院對外關系委員會的職責和使命有如下幾點：

第一，對行政部門簽訂條約的建議和同意權。憲法規定，總統在代表國家進行對外交往活動中所簽訂的條約，必須聽取參議院對外關系委員會的意見并獲得同意才能成為正式法律。在談判階段，委員會成員可以非正式地向總統提出意見。當條約送交對外關系委員會后，該委員會將對條約進行審核和調查。在這個階段，委員會可以選擇對條約給予無條件支持；拒絕該條約；對條約提出修正案；對條約提出保留。之后，委員會將投票表決是否將條約提交參議院大會。“一般地說，只有在對外關系委員會對一項條約、法案或決議予以考慮并把意見回報給參議院之后，參議院才會對外交事務發表觀點……所有與美國外交有關的議案都由對外關系委員會先處理，通常情況下參議院會全盤接受該委員會的建議”[6]。由此可見參議院對外關系委員會在利用條約審批權力來指導外交政策方面的巨大影響力。

第二，對外交官員任命的批準權。這一權力來源于憲法所賦予參議院的對總統重要人事任命的“意見和同意”權。總統在外交領域的重要人事任命必須經由參議院對外關系委員會的同意和批準。在這個過程中，對外關系委員會將舉行相關聽證會，對被提名人的個人品德、身體狀況、心理狀況和政策主張進行全面考察。如果該委員會否決總統提名人選，總統就要重新挑選候選官員。

第三，定期審查和研究美國國家安全政策、國際經貿活動。其中既包括外交中具體的政治事務，如國際會議事項、對外干涉及宣戰等；又包括涉及對外經濟、軍事、科技及人道主義援助領域的事項。其經典的案例如：二戰后美國最大規模的援助計劃——“馬歇爾計劃”得以順利實施，很大程度上依賴于參議院對外關系委員會對于該計劃的支持和在立法過程中的鼎力相助。而在1964年東京灣事件發生后，該委員會也積極協調內部意見，最終推動了國會《東京灣決議》的通過。

（二）參議院對外關系委員會主席的作用

參議院對外關系委員會曾被公認為是美國國會在外交領域最有力量的政策制定者和影響者。憑借委員會主席的特殊地位和權勢，參議院對外關系委員會也涌現出不少領袖式人物，如共和黨麻州參議員洛奇、共和黨密歇根州參議員范登堡、民主黨阿肯色州參議員富布萊特等，他們對美國外交政策都有著相當大的影響。

在具體的外交實踐中，首先參議院對外關系委員會主席可已通過直接參與外交政策的制定，如參與國際會議和條約的磋商，來對美國外交政策施加最直接的影響。戴維斯（1897—1901年任參議院對外關系委員會主席）作為美西戰爭后談判的美方代表之一，力主對西班牙采取強硬立場，并最終促使雙方達成反映其外交觀點的協議。

其次，對于一項政策議案或者條約，參議院對外關系委員會主席可以通過與行政部門合作，施加積極的影響。二戰結束后，時任參院對外關系委員會主席的阿瑟·范登堡憑借非凡的領導才能和嫻熟的政治技巧，促使杜魯門政府的一系列外交政策在國會得到支持并順利實施。在杜魯門援助希臘和土耳其的議案提交國會后，范登堡與國務卿馬歇爾展開了積極的合作。他在聽證會上向馬歇爾提出有傾向性的誘導性問題，協助馬歇爾闡明對希臘和土耳其政府的援助是唯一明智的選擇。為了使這項議案能夠順利通過，范登堡還對其進行了某些修改，并以其強有力的辯論技巧，使得絕大多數參議員接受了他的意見，最終使“杜魯門主義”以67票贊成、23票反對的結果在參議院獲得通過。

第三，參議院對外關系委員會主席可以通過消極的方式來對外交政策施加影響。洛奇（1919—1924年任參議院對外關系委員會主席）與總統威爾遜圍繞《凡爾賽和約》和國際聯盟的斗爭，充分反映了總統和參議院在美國外交事務中地位和作用的沖突。洛奇認為國聯條約違背了門羅主義的原則，侵犯了美國主權。在威爾遜不愿妥協的態度面前，身為委員會主席的洛奇決定對抗威爾遜的國際聯盟：一是把國聯的反對派塞進對外關系委員會。洛奇當時掌握著委員會中新增的四個共和黨席位人選的決定權。他費盡心思讓那些對國聯沒有好印象的議員加入進來，其中兩人屬于“堅定的保留意見派”，另外兩個屬于決不妥協派。這樣就保證了共和黨最好斗的決不妥協派在外委會內占據了一席之地。二是采用拖延戰略。作為參議院對外關系委員會的主席，洛奇掌握著對議案審議的議程安排，他將威爾遜的條約拖延了兩個月，目的就是為了消磨時間、引起異議，讓決不妥協派有時間發表反對的觀點。三是操縱聽證會。在對國聯的聽證會上，洛奇利用主席特權把國聯的反對者威廉·布里特邀請到場提供證詞，揭露國務卿蘭辛對于國聯計劃的批評，將行政當局內部對這一問題的分歧公之于眾，使其議案處于不利地位。

在這場斗爭中，洛奇充分發揮了委員會主席的作用，使得《凡爾賽和約》在參議院沒有得到所需的2/3選票而不得不壽終正寢。這一經典案例充分反映出參議院對外關系委員會主席對于美國外交政策的影響之巨大。當然，討論這個問題時，我們不僅要關注“制度性因素”對于委員會主席的影響，還要注意委員會主席的個人因素，如個人名望、性格特點、其在黨內的地位、立法的靈活程度等的影響。另外，參院對外關系委員會主席與總統是否來自同一政黨、私人關系如何、是否有相似的外交政策觀點等都是其發揮作用的影響因素。

綜上所述，美國國會的委員會制度作為美國政治的一道獨特風景在其政治生活中發揮著巨大的作用。一個多世紀前，伍德羅·威爾遜曾經在他的著作中對國會委員會做出經典論述：“集會時的國會只是一個供公眾觀賞的擺設，而委員會辦公室里的國會才是真正在工作的。”耐人尋味的是，這位曾充分認識到國會委員會重要性的總統，最終卻在“委員會政府”面前吞下了失敗的苦果。時至今日，美國國會委員會體制幾經變革，表現出許多新的特點，繼續加深對它的研究將對我們理解美國國會、美國政治大有裨益。

參考文獻：

[1][美]威爾遜.國會政體：美國政治研究[M].熊希齡，呂德本，譯.北京：商務印書館，1986：58.

[2][美]彼得·沃爾.美國政府內幕——人物與政治[M].李拱，徐昕等，譯，北京：社會科學文獻出版社，1992：295.

[3]孫哲.左右未來：美國國會的制度創新和決策行為[M].上海：上海人民出版社，2012：190.

[4]孫哲.左右未來：美國國會的制度創新和決策行為[M].上海：上海人民出版社，2012：194.

[5]尹德蓉.論美國國會委員會制度對國會困境的補強作用[J].江漢論壇，1999，（9）：84.

[6]李期鏗.臺前幕后——參議院外交關系委員會主席與美國外交[M].北京：世界知識出版社，2008：57.

（責任編輯：石 銀）