循環經濟中的公眾參與及制度完善

【摘要】推進循環經濟發展離不開社會公眾的廣泛參與。我國循環經濟尚處于起步階段，循環經濟法公眾參與制度還存在缺位與不足。應當進一步完善循環經濟法公眾參與制度的程序規定、暢通公眾參與的渠道、發揮社團組織的作用、建立公益訴訟制度，為社會公眾廣泛參與循環經濟發展提供良好的法制保障。

【關鍵詞】循環經濟 公眾參與 制度完善 循環經濟法

循環經濟本質是一種生態經濟，它運用生態學規律和經濟規律指導人類社會的經濟活動，遵循“減量化、再利用和再循環”原則，通過“資源、產品、再生資源”的封閉循環過程，最終實現人類社會經濟的可持續發展和人與自然的和諧發展。推進循環經濟發展，需要社會公眾的共同努力和廣泛參與。我國《循環經濟促進法》提出發展循環經濟實行“政府推動、市場引導、企業實施、公眾參與的方針”。如何更好地發揮公眾在發展循環經濟中的重要作用，進一步完善我國循環經濟法公眾參與制度，是當前需要研究的一個重要課題。

循環經濟中的公眾參與

循環經濟公眾參與的概念。公眾一般指政府服務指向的各類社會主體。循環經濟中的公眾有廣義和狹義之分，廣義的公眾包括公民、專家、企業、社會團體等組織；狹義的公眾主要是指公民個人和民間社會組織。循環經濟中的公眾參與是指社會公眾作為主體，為了維護切身利益，實現可持續發展的目標，有權通過一定的程序和途徑了解、決定、監督和實施一切與循環經濟有關的事項。公眾參與是循環經濟法律體系的一項基本原則和制度，也是循環經濟發展的內在要求。

循環經濟公眾參與的途徑。循環經濟公眾參與的途徑主要有：通過人大制度和政協制度進行參與；通過新聞媒體、輿論監督制度進行參與；通過環保組織等社會團體的力量進行參與；通過舉報制度、信訪制度和訴訟制度進行參與；通過論證會、聽證會、座談會、以及公眾信箱、問卷調查、熱線電話等傳統途徑進行參與；通過電視電話會議、手機短信、網上投票等現代通訊途徑進行參與。

循環經濟公眾參與的內容。循環經濟中公眾參與的具體內容及權利義務。1、公眾參與循環經濟的權利：一是決策權，公眾有權以個人或社會組織的方式依法參與有關循環經濟的公共決策活動，包括獲知有關循環經濟信息，參加循環經濟立法、重大決策的聽證，表達對循環經濟發展的看法、意見、建議，獲得有關政府部門和企業回復的權利；二是消費權，公眾有權進行綠色消費，優先采用符合循環經濟發展要求的環境友好型產品，拒絕采用不符合循環經濟要求的消費方式和不符合環境友好型的產品；三是監督權，公眾有權監督企業和政府相關部門對國家有關循環經濟、節約能源資源、循環利用等方面法律法規的遵守和貫徹執行，督促有關部門加強執法，糾正違法行為和危害環境的社會行為。2、公眾參與循環經濟的義務主要包括：一是公眾有義務遵守循環經濟法的各項要求及其相關法律制度；二是公眾有義務執行政府制定關于循環經濟的各項政策；三是公眾有義務促進循環經濟的發展；四是公眾有義務使自身行為符合循環經濟發展的要求等。如公眾有義務循環和綜合利用產品、再生產品，節約使用資源，承擔分類回收責任或為此支付相關費用等。

發達國家循環經濟法公眾參與制度及其實踐

美國循環經濟法公眾參與制度及其實踐。美國在環境立法領域非常重視公眾的參與。為了鼓勵公眾參與環境保護，保護公眾的知情權，美國聯邦政府的所有機構在立法建議和其他重大聯邦建議，決策之前要進行環境影響評價，編制的環境影響評價報告書要向公眾公開并征求公眾意見。為了保障公眾的救濟權，美國的環境法中規定了公民可以依法對違法排污者或未履行法定義務的聯邦環境保護局提起訴訟及完備的方便公眾訴訟的條款。美國政府非常注重提高公眾環保意識，美國環境保護局與全國物質循環利用聯合會成立了“美國回收利用日”組織，開設專門網點，利用網絡宣傳有關再生物質的知識，并將每年的11月15日定為“回收利用日”。此外，美國各類環保組織經常舉辦活動，宣傳鼓勵公眾積極參與社區再生物質利用活動，并通過多種形式使再生物質利用觀念滲透到社會生活的各個方面。

日本循環經濟法公眾參與制度及其實踐。2000年6月2日生效的日本《促進建立循環型社會基本法》規定的公眾責任包括：抑制產品變成廢棄物，延長產品使用壽命，促進產品適當地循環利用，使用循環物品；協助配合有關組織或企業分類收集可循環資源，并向指定的企業遞交可作為循環資源的產品和包裝廢棄物；主動地為建立循環性社會做出自己的努力，配合國家和地方政府建立、實施有關適當出資廢棄產品的政策和措施。此外，在《資源有效利用促進法》、《廢棄物處理法》、《容器和包裝物的分類收集與循環法》等單項法中也都對建立“循環型社會”中的公眾參與做出了規定，構建了完善的日本循環經濟法公眾參與制度。

我國循環經濟法公眾參與制度及其存在的不足

我國循環經濟法公眾參與制度。我國《循環經濟促進法》總則中確立了發展循環經濟實行“政府推動、市場引導、企業實施、公眾參與的方針”。公民參與發展循環經濟方面的權利包括控告權、知情權和建議權。即公民有權舉報浪費資源、破壞環境的行為，有權了解政府發展循環經濟的信息并提出意見和建議。公民參與循環經濟的義務有：增強節約資源意識，使用節能、節水、節材產品；增強保護環境意識和合理消費意識，公民應當使用有利于保護環境的產品和再生產品，利用廢棄物，減少廢棄物產生和排放，回收列入國家強制性回收名錄的產品和包裝等。行業協會、中介機構、學會和其他社會組織參與發展循環經濟方面的義務包括：開展促進循環經濟發展的宣傳、技術推廣和咨詢服務等活動。

我國循環經濟法公眾參與制度及其實踐存在的不足。主要表現在以下幾方面：1、公眾直接參與循環經濟發展的渠道不暢。一是在現行有關循環經濟法中，對于社會公眾如何參與循環經濟法的決策、管理和治理方面存在法律缺位；二是《循環經濟促進法》、《節約能源法》等重要法律中規定的公民監督權，如舉報權等僅是簡單的原則性規定，對于公眾行使監督權的途徑、方法、程序等缺乏具體規定，導致實踐中無法操作而流于形式；三是對于政府循環經濟信息公開的程度、公開的時間和渠道不明確，致使公眾難以及時了解循環經濟信息；四是公眾參與制度缺乏救濟途徑。2、對公眾參與循環經濟發展應當承擔的責任和義務缺乏明確規定。一是目前我國環境立法中對消費者在消費產品過程中，沒有明確其消費的產品所應承擔的環境責任；二是在消費環節上，現行法律僅對列入國家強制性回收名錄的產品或包裝物，規定消費者進行回收，而對公眾在垃圾分類、處置、廢棄包裝物回收、利用或者支付相關費用等應承擔的環境責任和義務缺乏明確規定。3、在循環經濟實踐中，各類社會組織的作用發揮不夠。在世界各國循環經濟發展過程中，行業協會、中介機構、學會和民間等各類社會組織是促進循環經濟發展的一支重要力量。目前，我國的民間環保組織數量還很少，在規模、實力和影響力方面與發達國家都有很大的差距，在推動循環經濟發展中的作用也十分有限。

完善我國循環經濟法公眾參與制度的建議

完善循環經濟信息公開制度。為了暢通信息公開渠道，保障公眾的知情權，政府相關部門除了需要保密的信息外，應當及時公開循環經濟信息，讓公眾知曉有關循環經濟發展情況、生態環境保護與受侵害的情況，以及重點行業、重點企業的污染排放和環境治理情況，同時應通過當地主要媒體定期公布污染嚴重企業的名單，為公眾監督企業實施清潔生產提供依據。

建立循環經濟立法、重大決策公眾聽證制度。循環經濟立法和重大決策無不關系到廣大社會公眾的利益。公眾直接參與立法、決策不僅是法制民主化的內在要求，也是立法者、決策者直接傾聽民聲、了解民意、協調社會各方利益、制定以人為本良法，以及提升立法質量、提高公眾參與積極性的有效方式和重要途徑。

明確循環經濟法公眾參與的程序。任何法律制度都需要有必要的法律程序作保障才能有效貫徹執行。目前，循環經濟公眾參與制度雖然在我國循環經濟立法中得到了肯定，但是在公眾參與循環經濟立法、決策、監督、管理和治理等方面的具體條件、方式和程序上還存在法律缺位或不足。因此，為了充分保障公眾參與權的行使，盡快制定和明晰有關程序規定，應成為完善我國循環經濟法公眾參與制度的重點任務。

注重發揮各類社會組織在促進循環經濟發展中的作用。各國發展循環經濟的實踐證明，充分發揮各類社會組織在促進循環經濟發展中的積極作用，對于推進循環經濟發展具有重要意義。為此，我國推進循環經濟應當通過立法與政策扶持，如放寬民間環保組織設立審批條件，減、免稅及適當的財政扶持，盡快培育、發展和壯大循環經濟與環境保護的各類民間社團組織。

建立環境公益訴訟制度。借鑒國外先進立法經驗，建立法人、自然人或社會團體為維護公共環境利益而向人民法院提起公益訴訟的制度，對公眾有效參與國家環境公共管理事務和公共監督事務，擴大公民參與循環經濟的途徑和范圍，推進環境決策和民主化進程，提高全社會的法治化水平，都具有十分積極的促進作用。

（作者為遼寧社會科學院法學研究所研究員；本文系遼寧社會科學院2011年度重點課題“循環經濟法律制度研究”的階段性成果）