新農村建設中構建農村社會保障制度的探索

摘要：當前建設社會主義新農村和構建和諧社會，解決好“三農”問題極其重要，而農村社會保障制度是這個問題的重要組成部分。鑒于以上兩方面的原因，對這個問題進行探索具有重大理論價值和現實意義。本文從我國農村實際出發，首先對現階段農村社會保障制度的理論研究情況作了一個簡要概述，之后通過最新數據分析我國現階段不同地區農村發展狀況和農村社會保障制度中存在的問題，在此基礎上提出了建立農村社會保障制度的框架設想，最后提出了對策建議。

關鍵詞：農村社會保障；農村社會保障制度框架；對策

一、農村社會保障制度的探索概況

社會保障是指社會成員因年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡、災害等原因，而喪失勞動能力或生活遇到障礙時，有從國家、社會獲得基本生活需求的保障。農村社會保障制度是指國家為了保證農村社會成員個人及其家庭的經濟安全，以法律為依據，以國家、集體和農民投入為依托，通過國民收入的分配和再分配，對農村社會成員的基本生產和生活給予物質保障的各種制度安排。其實質是實現部分社會財力的轉移，從而幫助農村社會成員轉移和避免各種風險。

（一）現階段對農村社會保障制度的理論研究情況

20世紀90年代以來，隨著工業化和城鎮化進程的加快，農村社會保障問題引起了人們的普遍關注。在我國農村要不要建立現代意義上的社會保障制度，以及如何建立這種制度，一直是學術界爭論的話題之一，目前主要有以下兩類觀點。

一些學者認為建立農村社會保障制度盡管很重要，但是目前還無必要或還不具備建立的條件。認為我國目前的經濟發展水平尚不足以建立全社會的社會保障，政府承擔的城鎮居民社會保障負擔已經壓力重重，對農村居民的社會保障目前無力承受。農村社會保障尤其是養老金、醫療保障雖然很重要，卻還沒有到十分迫切的程度，傳統的家庭保障、土地保障還可以繼續發揮基礎性的作用。

另一些學者則認為，建立農村社會保障制度非常必要并基本具備條件。有的認為中國各地區經濟社會發展的水平不一致，使各地區之間面臨著不同的情況與選擇，大中城市郊區、沿海發達地區的工業化與城市化步伐很快，建立農村社會保障制度的任務已經十分迫切。有的學者認為，土地對農民的保障功能呈現下降趨勢，對土地的保障功能決不能做過高的估計。而且從長遠看，通過集中土地的使用權實現土地的規模經營，推進實現農業現代化，從而達到提高農民收入的目的。這樣一來，為失去土地依靠的多數農民建立社會保障制度就是非常必要。就具體政策措施而言，有的學者也建議不同地區應根據經濟發展水平的實際采取不同對策，例如，東部農村地區采取社會保險為主的模式，中部農村采取保險和福利相結合的模式，西部農村地區采取福利型模式。有的學者也建議從公平和效率同向互動的視角來研究社會保障，來發揮農村社會保障的最大效能。

筆者認為，現階段建立農村社會保障制度完全必要，而且意義重大。馬克思在《哥達綱領批判》中提到的六項扣除中就已談到了社會保障的內容。他指出，“為喪失勞動能力的人等設立的基金，就是現在屬于所謂官辦濟貧事業的部分”，其實質就是社會保障。鑒于我國農村社會保障中存在的問題和生產力發展的客觀要求，我們不僅需要在經濟發達的東部沿海地區建立農村社會保障制度，而且還需要在經濟欠發達的東北部、中西部地區建立農村社會保障制度。因為它關系到農民的基本生存發展權利，關系到我們社會主義的本質要求，尤其是現階段我們要建設社會主義新農村和構建和諧社會，建立有效的農村社會保障制度更顯得必要和迫切。

（二）新農村建設中探索構建農村社會保障制度的重要意義

一是體現社會主義本質的要求。維護人的基本生存和發展不僅是個人的事情，更應該是社會的責任。社會主義要求人的全面發展，這其中體現了全人類的生存和發展的基本需求，當然包括了占我國人口絕大多數的廣大農民的基本生存保障。

二是是激發農民創造力的保證。只有農村的社會保障問題解決好了，廣大農民才不會有后顧之憂，才能全身心的投入到社會主義新農村建設、和諧社會建設中，才會為了自己、為了家庭、為了祖國貢獻自己的真誠與汗水，才能以飽滿的熱情和干勁來為中國特色社會主義事業的建設做出新的貢獻。

三是實現城鄉和諧發展、共同富裕的必由之路。改革開發以來，我們走的是由“先富”到“共富”的發展道路。集中全國大部分資源先發展東部、發展城市，逐步以東部帶動和支持東北、中、西部地區的發展。目前體現在不同地區之間、城鄉之間收入及社會保障存在較大的差別。當發展到一定階段，全體人民有權共享經濟發展成果，廣大農村地區當然也包括在內，這首先體現在保障農民基本生存和發展的要求上。

二、現階段我國農村的發展現狀和農村社會保障制度存在的問題

（一）現階段我國農村不同地區的發展現狀

注：東部10省市包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部6省包括山西、安徽、河南、江西、湖北、湖南；西部12省(區市)包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、內蒙古、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西；東北3省包括遼寧、吉林、黑龍江。

數據來源：《中國統計摘要-2011》p19

從表1可知，2010年，我國東部10省（市）GDP達232030.7億元，占全國總GDP的53.1%，東北、中、西部地區21個省（區、市）GDP加總也只占全國的50%多；而西部12省（區、市）GDP加總只占全國18.6%，還沒有中部6省占全國19.7%的多；東北3省GDP也僅占全國的8.6%，說明我國東、東北、中、西部地區經濟發展極其不平衡，東部地區最為發達，東北部、中部地區欠發達，西部地區最不發達。因此我們在制訂經濟發展及社保政策時應從實際出發，不同地區應區別對待。

數據來源：全國平均值數據來自《中國統計年鑒-2011》p352；東部、東北部、中部、西部平均值數據是在不同地區各省(區、市)加總再求平均基礎上處理得到，各省數據來自《中國統計年鑒-2011》p352

如表2和圖2.1所示，2005～2010年，西部地區農民人均純收入遠遠低于當期全國平均水平，東北地區、中部地區接近全國平均水平，而東部地區遠遠高于全國平均水平。如在2010年，西部最低的甘肅省只有3424.65元，僅為全國平均水平5919.01元的57.9%，還不到上海13262.29元的26%；中部如山西、河南、安徽也僅5000元左右，低于全國5919.01的平均水平；東北地區3省稍高于全國平均水平；東部相對東北、中、西部和全國平均水平高很多，如浙江11302.55元、上海13977.96元。地區內部分布也不均衡，如東部地區的海南5275.37元，而北京達13262.29元；西部地區的甘肅僅3424.65元，而內蒙古達到了5529.59元。從上面分析可以看出，東部、東北部、中部、西部農村經濟發展不平衡，而同一地區內部發展也不均衡，所以我們在制訂農村社會保障政策時應從當地實際出發，在農村社會保障框架一致前提下，不同地區、不同省份在制訂該地區政策時可以有所區別。

據國家統計局貧困監測數據，2001～2009年，西部地區貧困人口比例從61%增加到66%，民族地區八省從34%增加到40.4%，貴州、云南、甘肅從29%增加到41%。中部、西部地區農村人均純收入增幅比又較小，如表2所示2008～2010年西部三年幅僅911.16元，而同期全國平均數是1158.39元，湖北是1175.89元，上海是2537.7元，北京2600.37元，說明西部、中部農村地區經濟發展緩慢，東部地區經濟發展迅速(見圖2.2變化趨勢圖)。因此，為了實現共同富裕、構建和諧社會，國家在財政的轉移支付、財政政策的制訂上可以向西部、中部的農村地區傾斜。

數據來源：《中國統計摘要-2011》p125

如表3所示，為了克服平均值有時不能反應個體的全面情況，我們把農村居民按收入和支出情況劃分成五種類型，分別為低收入戶、中低收入戶、中等收入戶、中高收入戶、高收入戶。如2010年，農村最高收入戶平均人均純收入14049.69元，人均生活消費支出8190.38元；農村最低收入戶平均人均純收入1869.80元，人均生活消費支出2535.35元。我們在制訂農村最低生活保障基數時可以作為參考依據。由于受不同地區農民收入水平、地方財政水平、國家財政水平的限制，國家在制訂最低生活保障政策時可按照中低收入戶收入和支出情況作為一個指標來考慮，地方再可以在此基礎上根據本地實際情況加以浮動。

（二）現階段農村社會保障存在的問題

數據來源：《中國統計年鑒-2011》p857

國家統計局《中華人民共和國2010年國民經濟和社會發展統計公報》指出：按2010年農村貧困標準1274元測算，年末農村貧困人口為2688萬人，西部地區貧困人口1751萬，占全國貧困人口65.1%；中部地區貧困人口813萬，占全國貧困人口30.2%。由此可見，農村社會保障的重點應該在中西部，特別是西部地區，尤其是最低生活保障的政策制訂時，更應把這里點放在西部地區。

根據有關統計資料，2004年我國農村享受最低生活保障總人數為488萬人，不到需要保障人口總數的3%，2006年底達到1593萬，雖然有了大幅增長，也僅占農村貧困人口的24.8%；到2005年底，全國31個省（區、市）的1870個縣開展農村養老保險工作，但也僅5500萬人參加，占應保人數的11%。2003年底，有79.1%的農村人口沒有任何醫療保障，基本上靠自費看病，一些地區農村因病致貧、因病返貧的居民占貧困人口的2/3。到2003年底，全國實際五保供養人數為254.5萬人，五保老人年平均五保金1200元，但因各地財力不足，實際到位一般只有800元左右；2006年底達到503.3萬人，年平均五保金1224元（102.0×12=1224），覆蓋面雖然有所擴大，五保金增幅卻很小，但近年物價上升很快。

基于上述分析，我國農村社會保障中存在的問題可歸為以下四點：

一是社會保障覆蓋面窄、層次低、發展不平衡。

從社會保障支出看，到目前為止，占全國80%左右的農民的社會保障費支出占全國保障費總數的11%，而占人口不到20%的城鎮居民社會保障費支出占總數的89%，農村與城市人口享受的社會保障待遇存在著極大的不平衡;從覆蓋面看，城鎮已達91%，而農村只有2%；社會保障制度建設在各個地區發展又極不平衡，東部沿海地區建設的好些，東北、中、西部地區差些，甚至很多地區是空白。

二是社保資金缺乏穩定來源、籌資困難。

現階段，農村社會保障最突出的問題是社保資金短缺。國家雖然加大了投入力度，但遠趕不上農民對社保資金的需要量，增加的幅度甚至還低于物價的上漲速度。社保資金來源也很單一、有限。主要堅持“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，大多數集體無力或不愿承擔，國家政策很難落實到位，單純靠農民自己繳納又受農民收入水平的限制，如此一來，社保資金就缺乏穩定性與持久性。

三是農村社會保障缺乏必要的法律保障，社保基金難以保值、增值。

當前農村由于社保法治缺失，許多規定和具體實施辦法，很多是通過各種行政性文件發布，缺乏法律權威與制度剛性，具有很大的隨意性。社保資金被擠占、挪用時有發生，難以真正實現保值、增值。

四是農民價值觀念相對落后，社會保障意識差。

當前我國大多數農村地區受經濟水平制約，宣傳力度也不夠，“家庭保障”、“養兒防老”等觀念一時難以改變。農民的“投保”意識與社會“保險”觀念的要求還有很大距離。

三、建立我國社會主義初級階段農村社會保障制度的設想

（一）農村社會保障對象的不同情況

農村社會保障制度的構建需要區別不同情況農民的實際來考慮，現階段我國農民大體可分為四種。

1.完全從事農業生產的農民。他們完全從事農業生產活動，靠農業為生，現階段基本靠土地生活。

2.以農業為主，兼營第二、三產業的農民。他們大部分時間在農村從事農活，但空余時間在外打工，兼職從事第二、三產業。

3.以二、三產業為主，以農業為輔的農民。他們原本從事農業生產，但由于從事二、三產業收益更高，所以現在基本從事二、三產業的工作，但農村仍有土地，并且農忙季節也回家從事農業生產。

4.發展為城鎮居民的農民。隨著城市化的進程，城市建設逐步征用農村土地，原本土地上的農民，由于失去土地并獲得一定補償，將逐步變為城鎮居民。

（二）農村社會保障制度的框架

根據我國初級階段基本國情，開展社會主義新農村建設基本要求，在國家“十二五”規劃期內，設想建立以下制度。

1.農村最低生活保障制度

農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救助制度，在建立該制度的過程中應注意以下幾個方面：

一是科學的制定最低生活保障線的標準。由于不同地區收入水平、消費水平的差異，國家可以對東部發達地區、東北部、中部欠發達地區、西部相對貧困地區制訂不同的標準。地方再制定出符合本地區實際情況的實施標準。確定的標準既要實事求是、合情合理，又能有效的真正解決貧困農民的生活困難，維持農民吃飯和穿衣基本生活需要。

二是準確界定農村最低生活保障的對象。農村最低生活保障對象主要包括因缺少勞動力、低收入造成生活困難的家庭；因災、因病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定撫養義務的老年人、未成年人、殘疾人等。

三是要遵循“輸血”和“造血”的有機結合的原則。“輸血”是指通過國家財政、地方財政給予農民最低生活保障的費用。“造血”要發展農村集體經濟，通過補充地方財政的實力，進一步增加地方財政的可轉移支付力度，來保障基金有能動的來源。只有二者結合，才能使農民獲得最低生活保障經費。

2.農村養老保險制度

農村社會養老保險制度是國家保障全體老年農民基本生活的制度，是政府的一項重要社會政策。建立農村養老保險制度應遵循以下幾個原則：

一是不同受保類型老人采取不同養老資金的來源。給每個受保人建立個人養老金賬戶。對于第一種對象(即完全從事農業生產的農民)，本人少交一點，鄉鎮集體可以多交一些，國家補貼一點；對于第二種對象(即以農業為主，兼營第二、三產業的農民)，本人可以適當多交點，鄉鎮可以交一些，國家補一點；對于第三種對象(即以二、三產業為主，以農業為輔的農民)，本人要多交些，鄉鎮補一點，國家補一點。對于第四種對象(即發展為城鎮居民的農民)，由農保轉為鎮保或城保，納入城鎮職工養老保險的范疇。

二是不同地區的農村分層次設定標準和各個部分的比例。西部、中部、東北部地區集體經濟少一些，地方財政補貼可能會少些，中央財政可以通過轉移支付給這些省份多補貼一些；而東部地區集體經濟多，地方財政可以多補一些，中央財政可以少補一些。

3.農村醫療保險制度

農村醫療保險制度是指以農村居民為對象，在農民因病治療期間，可以獲得必要的醫療費資助和疾病補貼的一種社會保險制度。由于我國地區發展不平衡的特點，需要建立多元化、多層次的農村醫療保障體系。建立農村醫療保險制度應該注意下面幾個原則：

一是要采取三方出資的原則。給每個投保人建立個人醫療保險賬戶，完善農村合作醫療保險制度，采取個人出小頭，國家和集體出大頭的原則來籌建醫療保險基金。看病費用在一定限度內采取按比例支付的原則；當發生大病時，例如5萬元以上時，可申請大病救助資金，基金以縣為單位籌集為宜。

二是建設一支規范有序的農村醫療服務隊伍。在國家資助和嚴格監督行醫條件并保證質量條件下開辦鄉鎮診所，醫生盡可能是全科醫生。

4.農村社會救助制度

農村社會救助制度是指國家針對災害、突發事件或無所依靠的老人，采取應急措施來保障農民基本生存為核心的社會保障制度。主要包括以下兩個方面：

一是對于非災害性的救助。農村“五保戶”、“特困戶”、“大病醫療家庭”等，國家加大資金投入的力度，加快“五保”設施的建設，提高服務質量和服務水平，對“特困戶”家庭給予政府救濟金，對“大病醫療家庭”采取國家多元籌資，政府統一管理的救助方式。

二是對于災害性的救助。一方面，國民預算中增加災害救助資金的比重。另一方面，呼吁社會援助的方式籌集救災資金。例如爭取國際援助或社會捐贈等方式來擴大資金的來源。

5.農村社會福利制度

農村社會福利制度是指國家或社會舉辦福利事業，提供福利服務，對農村社會成員的生活給予物質上或精神上幫助的措施和制度。有條件的地區可以嘗試。農村社會福利項目大致可分為以下三類：

一是以貨幣發放各種政府補貼。例如，農村少量家庭，重要節日獲得的政府慰問金等。

二是為提高村民生活質量開展的農村文化服務。例如，在村鎮建立農村文化站，建立免費技能培訓中心等。

三是建立殘疾、孤兒生活扶助中心。為其提供生活供養、疾病康復、文化教育等福利服務。

四、對策建議

為了構建農村社會保障制度，逐步完善社會保障體系，應以科學發展觀為統領，城鄉統籌、地區協調，本文提出以下對策建議：

（一）制訂法規

社會保障法制化是一個國家實施各項社會保障政策的根本保證。農村社會保障更需要一個有章可循的法制環境，使農民的合法權益得到真正保障。在制訂相關法律、法規和條例的過程中應遵循下面幾個原則：

一是堅持普遍性與特殊性相結合的原則。由于地區發展的不平衡性，國家應該制訂一部“國家農村社會保障法”，根據我國農村現狀對社會保障的原則、對象、保障內容等做統一明確的規定；地方可以在此基礎上根據本地區實際狀況制訂適合本地區發展的“地方農村社會保障法條例”，因地制宜，實施保障。二是要堅持權利和義務對等的原則。每個農村社會成員都有獲得社會保障的權利，這是每個公民有權利獲得的，并非別人的施舍與恩賜；同時也應該承擔相應的義務，例如依法定期繳納保費及履行相關方面的義務等。三是要堅持公平與效率一致的原則。在堅持公平的前提下，才能合理保障每個農民的合法權益不受侵犯，但兼顧效率又可以起到一種有效激勵的作用。在良好的機制設計的一定條件下，公平與效率是同向互動的。

（二）資金保證

社保資金是社會保障制度的核心組成部分，它直接關系到農民的切身利益和農村社保制度的成敗。社保資金不論是個人繳納的，還是從社會、國家及集體獲取的都應歸到投保人的賬戶上，并進行保值、增值。具體而言，可通過以下五個方面來充實社保資金：

一是要靠自己的主動積累。這種方式讓農民既有安全感又有自主感，有利于調動廣大農民群眾參與社會保障的積極性。二是多渠道籌資。首先是地級市及以上各級財政下拔的救助基金；其次是縣級財政年度配套撥出的救助基金；再次是機關、團體、企事業單位和社會熱心人士的捐贈和贊助的資金。三是加大國家對農村社保資金的投入力度。由于農產品是準公共產品，在農業生產經營方面的收益較低，對國家奉獻多，理應得到支持、扶植和補償；城市開發、工業開發建設采用低價征用農民土地，農民理應得到補償。四是要發展農村集體經濟。首先可以加大農村所需資金的“造血”功能，從而可以為社保資金“輸血”，其次可以解決農村居民的就業問題，增加收入，增加自己投入更多的社保資金。五是國家通過特殊政策實現社保資金的保值、增值。首先是通過立法要求對存入銀行的農村社保基金給予政策性支持，利率要高于一般社會利率標準；其次當地政府介紹該基金投資高回報的國債項目。

（三）輿論宣傳

在建立規范制訂農村社會保障法律、法規前提下，應加大農村社會保障宣傳的力度來增強農民的社保意識。首先要做到讓廣大農民群眾有知情權，介紹農村社會保障的法規制度和自己的權利與義務；其次要發揮新聞媒體的作用，通過電臺、電視等向農民群眾作全面宣傳；再次要求政府定期對本地區社會保障執行情況向農民公示，允許農民對本人在社保制度中出現的問題可以咨詢和投訴。

（四）制度監管

農村社會保障的監管制度是我國農村社會保障制度的不可缺少的重要組成部分，它主要包括以下三個方面：一是行政監督。由政府職能部門代表國家對農村社保制度的執行情況，社保資金的管理、保值增值情況進行監督，接受重大違法違紀案件的投訴與處理。二是審計監督。依照國家法定程序，由國家審計機關對農村社保資金的財務狀況、收支情況及資金管理情況進行審計，并定期向社會公布審計結果。避免社保資金的挪用、亂用和不正當的投資行為，確保社保資金的財務安全。三是社會監督。由農民、農村集體、社會團體、新聞媒體等對農村社會保障的執行情況及資金運營進行全面監督，充分發揮社會監督的作用。

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注：本文得到教育部規劃基金支持，項目名稱：普惠金融視角下農村居民家庭資產財富效應測度與增長機制研究；項目編號：11YJA790199