美國住房保障建設的有益做法

美國政府為解決中低收入者的住房困難，制訂并實施了很多政策和項目，對我國住房保障建設有一定借鑒價值。

合理確定住房保障對象范圍

美國主要用兩個指標來確定住房保障對象：一是住房消費支出占家庭消費支出的比例，二是家庭收入與本地區平均家庭收入的比例。在美國，住房消費超過家庭收入30%的家庭，被認為是存在著過度的費用負擔；若超過50%，則被認為是存在嚴重的費用負擔。因此，美國對住房消費超過收入30%的家庭提供住房補貼等住房保障，通常將收入低于本地區平均水平30%的家庭定為低收入住戶，提供公共住房和租房券等“深度資助”。目前，美國享受住房保障的對象近690萬人，約占總人口的2.21%。

提供較為有限的公共住房

公共住房項目作為“羅斯福新政”的產物，始于1937年，是美國歷史最為悠久的住房保障項目。絕大多數美國人認為住宅買賣、投資和消費是私人事情，因而由政府撥款建筑公共住房在其他歐美國家流行，但卻在美國則較少應用。美國政府投資的公共住房僅占全社會住宅存量的2.2%。歷史最高時期，美國公共住房總量也僅為140萬套。20世紀80年代以來，除了少量的鄉村地區、低收入老年人和殘疾人的住房之外，美國政府幾乎沒有再為低收入者直接建造過公共住房，其主要原因是期限在30年以上的公共住房越來越多，維護和管理費用超過租戶的收入，需要填補的資金缺口太大。2000年的一份調查數據顯示，要更新公共住房，平均每單位需要20390美元。1993年，美國啟動了“希望六號”計劃，要“摧毀”并重建衰落的公共住房，但每年的投資僅為3億～5億美元。目前，美國僅提供120萬套公共住房給低收入者居住。

“補磚頭”變為“補人頭”

在美國，住房補貼主要有對住房供應方的補貼和對住房需求方的補貼兩類。20世紀70年代中期之前，美國主要對住房開發商提供補貼，主要目的是刺激供給，為低收入家庭提供更多住房。1974年，美國頒布新的住房法案，授權住房與城市發展部提供房租補助費，補充租戶稅前收入的25%（1982年提高到30%）與公共市場房租間的差額。住房保障重心由“補磚頭”轉變為“補人頭”。到20世紀80年代中期，大多數房租補助都轉變為租房券形式。政府向低收入者提供租房券投入較少，但給低收入者選擇居住區和住房的自由權受到了低收入家庭的歡迎，此類住房保障方式最終成為美國住房政策的主流。

住房保障資金來源渠道多

政府財政資金是住房保障最為重要的資金來源渠道。美國政府只用很少的資金資助低收入居民解決基本住房消費，“住宅相關支出”僅占聯邦政府一般預算的比率為7%左右。自20世紀80年代開始，里根政府大幅度削減住房開支，集中化、分類別的資助方式轉變為組團基金方法，聯邦政府不再是美國住房保障政策最重要的參與者。州和地方政府以及各種形式的非營利機構，成為住房政策和項目開發、實施的中堅力量。州政府用于住房和社會發展的總支出從1981年的8.37億美元，增加到1986年的超過18億美元。到2001年，用于住房和社區發展方面的州總支出達到36億美元。地方政府在住房和社區發展方面的指出遠遠超過了州政府。2001年，扣除物價上漲因素，支出超過270億美元，是1981年的兩倍多。從20世紀90年代后期起，聯邦政府用于社區發展組團基金的支出基本在逐年下降。2005年，社區發展組團基金的預算額為47億美元，比1999～2005年期間的年度平均預算少了1.5億美元。除政府財政資金外，企業和金融資金為住房保障發揮了重要作用。如2003年，“房利美”投入2萬億美元幫助1800萬戶家庭轉變為有房戶，還幫助另外的600萬戶家庭在21世紀的前十年變成為了首次有房戶。《社區投資法》要求聯邦住房貸款銀行把每年凈收入的10%用于新的廉價住房項目。1990～2003年，廉價住房項目投資為17億美元，共開發建設了358800套住房。

注重調動私人力量參與住房保障

政府提供優惠政策鼓勵營利性開發商和私人投資者為低收入家庭開發廉價住房，是美國住房保障制度的一大特色。美國政府主要利用信貸和稅收兩種激勵手段。20世紀60年代早期到80年代，聯邦政府啟動系列抵押貸款資助項目，部分項目雖然時間很短，但也開發了100多萬套私人擁有的中低收入出租房。這些項目：一是根據肯尼迪政府設立的相關條款，向開發商提供聯邦住房管理局保險的、低于市場利率（通常為3%）的住房抵押貸款，開發商即把房貸賣給“房利美”，以低于市場租金的價格向保障對象出租房屋。二是根據約翰遜政府的相關政策，開發商獲得聯邦住房管理局保險的住房抵押貸款（利率通常為7%），政府提供“降息支付”幫助開發商支付絕大部分債務，開發商將房屋低價出租給低收入住房保障對象。三是在鄉村為開發商提供為期50年、1%利率的貸款，同時，75%的工程可以享受其他補助，確保低收入租戶支付的房租不超過其收入的30%。

稅收政策支持是美國政府調動私營資本進入住房保障領域的另一重要舉措。1969年，美國修訂后的稅法允許私人出租給低收入家庭的住房加速貶值，減少了低收入住房開發商和投資者的聯邦所得稅。這項政策極大鼓勵出租房的投資，五年內即建設了54.4萬套出租房。1986年的《稅制改革法》設立了低收入住房稅收補貼項目，為投資低收入出租房的開發商提供資金激勵。如今，該項目支持的住戶比50多年前設立的公共住房項目還要多。

為特殊人群提供特別保障

美國聯邦政府一直為殘疾人和其他有特殊需求的低收入人群提供保障性住房和住房稅收補貼等優惠政策，如工程資助項目為老人、嚴重精神疾病患者、艾滋病患者和無家可歸者持續提供住房保障。住房管理局在分配租房券時，對老年人優先考慮。輔助設施補助項目幫助年老的租房戶對房間進行裝修、設立公共活動區域以及支持性設施。1990年通過的《全國廉價住房法案》設立的第811條款項目為嚴重的殘疾人提供支持性住房，住房機會項目（HOPWA）專為艾滋病患者提供住房服務。1987年通過的《麥金尼無家可歸者援助法案》為無家可歸者設立了一系列項目提供綜合住房和服務。1944年，美國退伍軍人管理局依據《軍人復員法案》成立按揭貸款擔保項目，規定較低的首付，幫助1600萬歸國的戰時服役人員以合適的價格購買住房。

（作者單位：特華博士后科研工作站）