法律施行日期條款立法探析

基金項目：本文系江蘇省第四期“333高層次人才培養工程”資助經費項目階段性成果。

作者簡介：黃永忠（1968- ），男，江蘇靖江人，江蘇省人民政府法制辦公室經濟法規處處長，法學博士，主要研究方向為法理學、立法學、行政法學。摘要：法的施行日期條款是法的必備內容之一，直接決定法的時間效力，進而影響人們的權利義務。但是，長期以來，對此問題卻沒有引起應有的關注，實踐中對這一條款的表述也紛亂多樣，缺乏統一。為此，需要進一步闡明這一條款的法理基礎，并通過修改現行法律的相應條文，規范法的施行日期表述方式。

關鍵詞：法律；施行日期；表述方式；立法完善

中圖分類號：D901文獻標識碼：A文章編號：1004-1605（2012）05-0064-04

法制建設/ 2012·5·法制建設/ 2012·5一、現行法律施行日期條款的表述評析

法律施行日期條款是任何法律都必須具備的條款之一，它是法律投入實際操作的明示性規定?；仡櫸覈⒎▽嵺`中有關法律施行日期條款的規定，以2000年7月1日起施行的《立法法》為分水嶺，可以劃分為前后兩個階段。在《立法法》之前，對法律施行日期未作明確規定，對此表述通常有以下幾種形式：

1.在法律標題的題注和正文中均明確規定施行日期。如1992年4月3日中華人民共和國主席令第56號公布的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，在題注中注明“自公布之日起施行”，同時在正文最后一條規定：“本法自公布之日起施行?！?991年12月17日國務院令第93號發布的《中國公民往來臺灣地區管理辦法》，在題注中注明“自1992年5月1日起施行”，同時在正文最后一條規定：“本辦法自1992年5月1日起施行?！边@類表述方式在20世紀90年代前后，占有較大比重。

2.在法律正文中規定施行日期。如1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國刑法》，在題注中僅注明“1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過”，而在正文第九條中規定：“本法自1980年1月1日起施行。”再如1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國民法通則》，僅在正文最后一條規定：“本法自1987年1月1日起施行?！?988年9月22日國務院發布的《樓堂館所建設管理暫行條例》，在題注中僅注明“1988年9月22日國務院發布”，而在正文中最后一條規定：“本條例自發布之日起施行。”20世紀80年代，大部分法律采用這類表述方法。

3.在法律標題的題注和正文中均未規定施行日期。如1954年9月21日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國人民法院組織法》，僅在題注中注明“1954年9月21日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過”，正文中未規定施行日期。與之相類似，1979年2月23日第五屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議原則通過的《中華人民共和國森林法（試行）》也僅在題注中注明“1979年2月23日第五屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議原則通過”，正文中未規定施行日期。此類情形，大多存在于20世紀80年代中期之前制定的法律。但該類法律一般都在題注中標明通過日期，該日期在執行中通常視同施行日期。

除以上幾種常見表述形式外，還有一些特殊表述形式，主要有這樣幾種：

1.法的施行日期必須以滿足相應條件為前提。如1986年12月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過的《中華人民共和國企業破產法（試行）》在正文最后一條規定：“本法自全民所有制工業企業法實施滿3個月之日起試行。試行的具體部署和步驟由國務院規定?！倍吨腥A人民共和國全民所有制工業企業法》于1988年4月13日由第七屆全國人民代表大會第一次會議通過，該法第六十九條規定：“本法自1988年8月1日起施行?！庇纱送扑?，《中華人民共和國企業破產法（試行）》的施行日期實際上應當開始于1988年11月1日。再如1991年6月30日國務院發布的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法實施細則》在正文最后一條規定：“本細則自《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》施行之日起施行?！吨腥A人民共和國中外合資經營企業所得稅法施行細則》和《中華人民共和國外國企業所得稅法施行細則》同時廢止?！倍吨腥A人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》則于1991年4月9日由第七屆全國人民代表大會第四次會議通過，該法正文最后一條明確規定：“本法自1991年7月1日起施行。《中華人民共和國中外合資經營企業所得稅法》和《中華人民共和國外國企業所得稅法》同時廢止?！边@種情形在我國立法例中較為少見。

2.法的施行日期以年度為起算單位。如1985年2月8日國務院發布的《中華人民共和國城市維護建設稅暫行條例》在正文最后一條規定：“本條例自1985年度起施行?！痹偃?985年4月11日國務院批準，1985年5月15日財政部發布的《中華人民共和國財政部對外國企業常駐代表機構征收工商統一稅、企業所得稅的暫行規定》在正文最后一條規定：“本規定自1985年度起施行?！贝祟惽樾我远惙ň佣?，主要與稅額計征方法有關，但有溯及既往之嫌。

3.混合施行日期。如1984年11月15日發布的《中華人民共和國國務院關于經濟特區和沿海14個港口城市減征、免征企業所得稅和工商統一稅的暫行規定》對施行日期專門作出規定，其表述為：“本規定有關所得稅的減征、免征，自1984年度起施行；有關工商統一稅的減征、免征，自1984年12月1日起施行?！贝祟惽樾卧谖覈⒎ɡ幸矘O為個別。

值得一提的是，1987年4月21日國務院批準由國務院辦公廳發布的《行政法規制定程序暫行條例》曾對法的施行日期有所涉及。其第十七條規定：“行政法規規定由主管部門制定實施細則的，實施細則應當在行政法規發布的同時或稍后即行發布，其施行日期應當與行政法規的施行日期相同。”這一條款的本意或許是要求主管部門積極履行立法職責，但由于制定實施細則必然需要一段時間，很難做到與“施行日期相同”，進而也就使得這一規定失去了實踐的意義。

21世紀伊始，隨著《中華人民共和國立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》的相繼出臺，有關法的施行日期條款無法可依的狀況得以改觀。2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》第五十一條規定：“法律應當明確規定施行日期?！钡谖迨l第一款規定：“簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機關、通過和施行日期?！边@一規定使得法律的施行日期條款正式進入國家法律的視域。隨后不久，2001年11月16日國務院第321號令公布的《行政法規制定程序條例》第二十七條規定：“國務院法制機構應當根據國務院對行政法規草案的審議意見，對行政法規草案進行修改，形成草案修改稿，報請總理簽署國務院令公布施行。簽署公布行政法規的國務院令載明該行政法規的施行日期。”第二十九條規定：“行政法規應當自公布之日起30日后施行；但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規施行的，可以自公布之日起施行?！蓖諊鴦赵旱?22號令公布的《規章制定程序條例》第三十條規定：“公布規章的命令應當載明該規章的制定機關、序號、規章名稱、通過日期、施行日期、部門首長或者省長、自治區主席、市長署名以及公布日期?！钡谌l規定：“規章應當自公布之日起30日后施行；但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙規章施行的，可以自公布之日起施行。”

上述規定使我國法律、行政法規和規章施行日期條款的立法有了直接的法律依據。此后，法律的施行日期條款表述方式趨于統一，一般都在題注和正文的末尾分別明確規定法律的施行日期。

二、法律施行日期條款的法理分析

法律的生命在于實施。任何一部法律制定公布以后，其最直接的要求是在現實生活中生效執行。為此，就要求法律必須準確清晰地規定從哪一具體時間開始生效。這是因為：

1.就立法程序而言，按照通常的理解，一部法律經過提案、起草、審議、表決、通過直到公布，表明完成了一個完整的立法過程，法律即當然明確何時開始對社會產生法律效力。但事實并非如此，在我國現行法律體系中，上引例證中題注和正文中均未注明法律施行日期的立法例以及一些特殊情形的立法例，就不能當然得出法律生效的準確開始時間，因而需要進一步明確規定。更為普遍的現象是，在現實的立法實踐中，法律案在表決之時，法律的施行日期條款通常是空白的，因為此時法律案是否能夠獲得通過還不能確定，而且人們著力關注的是法律規范的實體性內容，該條款往往被認為是細枝末節，不為人們所注意。而一旦表決獲得通過，則須由相關立法工作人員填寫具體生效日期后，交發布機關公布。規定法律的具體生效日期，明確施行時間，實際上是立法過程中的一個必經環節。

2.就立法技術而言，有些法律由于種種原因，無法在條文中立即規定其具體的生效日期，其制定公布以后，必須依賴于其他條件進行推斷或者通過其他形式另行確定。如前引例證《中華人民共和國企業破產法（試行）》，該法通過公布時，《中華人民共和國全民所有制工業企業法》尚未制定出臺，因而其生效日期就無法得以明確。再如域外法律，亦有相似情形，1968年《瑞士行政程序法》第八十二條規定：“本法之生效日期由聯邦行政委員會定之。”1993年《日本行政程序法》在施行日期條款中規定：“本法自公布日起1年內，以政令訂定施行日。”因此，對此類法律，如果不能進一步明確規定其具體的生效時間，就會使法律的效力始終處于待定狀態，顯然這不符合制定法律的目的。

3.就法律的實施而言，通常情況下，一部法律制定出臺后并不應當即時生效，而應當為有關實施機關留有相應的準備時間。如1982年3月8日第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過的《民事訴訟法（試行）》，規定自1982年10月1日起試行。從公布到施行這一期間，人民法院需要充實相應的人員、配備必要的場所等，以滿足實施的需要。有些需要實施機關進行充分準備的法律從公布到生效可能留有更長的時間段。如2007年1月17日國務院第165次常務會議通過、同年4月5日國務院第492號令發布的《政府信息公開條例》，規定自2008年5月1日起施行，從公布到施行，間隔一年多時間，一個主要目的就是為了讓政府信息公開機構能夠充分做好相關準備工作。在這一意義上，法律應當規定確切的施行日期，一方面，讓法律實施機關主動做好相應準備；另一方面也迫使法律實施機關積極做好相應準備。

4.就法律的實現而言，其制定公布以后，當然都期望能得到廣大社會公眾一體遵行，盡最大可能提高法律在社會生活中的實現程度。對此則需要以廣大公眾知曉熟悉法律的內容為前提。當代社會，盡管對公民知情權的認識還有待進一步深化，但其作為公民應當享有的一項基本權利，已進入公法和私法的雙重領域，則是一項不爭的事實［1］。公民能夠清晰地知曉法律所規范的內容何時開始對自己發生法律效力，正是知情權在法治領域的鮮明體現。特別是在我國這樣一個缺乏法治傳統的國家，所謂“刑不可知，則威不可測”的封建糟粕仍有不少殘余?；诖?，任何一部法律都應當以明示的方式規定生效的時間，以使公民能夠事先對照法律規范的權利義務調整自身的行為，并對自身的行為進行合法性預期，從而促進法律在現實社會生活中的有效實現。

三、完善法律施行日期條款立法的建議

既然法的施行日期條款是法的一個必備內容，且直接關涉公民的權利義務，理應引起足夠的關注。但事與愿違，關于法的時間效力這一問題在很長時間“沒有引起應有的重視”［2］。其表現為，一方面，長期以來對這一問題缺乏相應的理論探究，另一方面，在20世紀新中國的立法實踐中，對此也沒有一個統一的規定。

盡管《中華人民共和國立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》的頒布施行，結束了法律生效條款無法可依的狀況，但從立法實踐層面看，其規定顯得過于原則，缺乏可操作性。對法律而言，僅要求“明確規定施行日期”，至于施行日期與通過日期以及公布日期之間應當有無間隔期、間隔期的長短如何、具體怎樣確定等，無相關規定。對行政法規、規章而言，除幾種特殊情形外，要求“自公布之日起30日后施行”，同樣存在間隔期的長短如何、具體怎樣確定、是否有最長間隔期的限制等問題。在立法實踐中對法的施行日期的規定缺乏統一、明確、具體的規范，立法例中對此表述也就不一致。如2006年1月18日國務院第122次常務會議通過、2006年1月29日國務院令第458號公布、自2006年3月1日起施行的《娛樂場所管理條例》，從公布之日到施行之日，間隔期剛好滿足30日的要求。而與之調整的法律關系相類似的《互聯網上網服務營業場所管理條例》，于2002年8月14日國務院第62次常務會議通過、2002年9月29日國務院第363號令公布，自2002年11月15日起施行，其公布與施行日期則間隔在45日以上。再如同屬于環境保護方面的《中華人民共和國防沙治沙法》和《中華人民共和國環境影響評價法》，前者于2001年8月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過、同日由中華人民共和國主席令第55號公布，自2002年1月1日起施行，其間隔期為4個月。后者于2002年10月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過、同日由中華人民共和國主席令第77號公布，自2003年9月1日起施行，其間隔期超過10個月。兩部法律同屬一個部門，間隔期限差距如此之大，似乎并無令人信服的理由或者依據。

在立法工作實踐中，如何確定一部法律的具體施行日期，也無相關明確規定。以政府規章為例，規章草案審議之時，規章的施行日期還不能確定。規章草案審議通過后，由法制機構根據審議意見形成草案修改稿報行政首長簽署命令予以公布。其中，針對具體的施行日期，通常由法制機構相關立法工作人員憑借日常工作經驗預估出交行政首長簽署的時間，再在該時間段基礎上向后推30天，然后一般選擇該下個月的一日作為施行的日期。因此，本來很嚴肅的一項工作，在實際工作中卻顯得有些隨意。

在法律條文中明確規定法的施行日期是法的一個必備內容，表明了法的時間效力狀態。其更為現實的價值意義在于，通過明確規定法的施行日期，使廣大公民在此之前能夠知曉、熟悉法的內容，從而保障公民在可以預知的法律關系中生活的權利。正是基于這一根本目的，在法律的公布日期到施行日期之間應當有一個間隔期，以備該法所涉及的法律關系主體為實現該法而能完成相應工作。目前世界各國的立法例幾乎都采用了這一模式。當然，這一間隔期應當控制在一個合理的范圍內，使其既符合設定間隔期的本意，又不至于過分延長法律的施行日期。針對每一部具體的法律，還應當根據法律所調整內容的繁簡、所規范法律關系的難易、甚至條文數量的多少對施行日期進行相對精確的估量。

綜上，我國現行法律規定中關于法的施行日期條款建議修改如下：

《立法法》第五十一條增加一款作為第二款：“法律應當自公布之日起1個月后至1年內施行；但是，涉及國家安全、宏觀調控、經濟政策的確定以及公布后不立即施行將有礙法律施行的，可以自公布之日起施行?！钡谖迨l第一款修改為：“簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機關、通過、公布和施行日期。”《行政法規制定程序條例》第二十七條第二款修改為：“簽署公布行政法規的國務院令載明該行政法規的通過、公布和施行日期?！钡诙艞l修改為：“行政法規應當自公布之日起1個月后至9個月內施行；但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規施行的，可以自公布之日起施行。”

《規章制定程序條例》第三十二條修改為：“規章應當自公布之日起1個月后至6個月內施行；但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙規章施行的，可以自公布之日起施行?！薄?/p>

參考文獻：

［1］林愛珺.知情權研究述評［J］.太平洋學報，2008（7）：59

［2］周旺生.立法論［M］.北京：北京大學出版社，1994：590.

責任編輯：錢國華