對城管柔性執法的思考

【摘要】 城管執法部門肩負著城市管理的重要職責，但城管執法中暴力執法、暴力抗法的事件時有發生。城管執法人員要積極探索柔性的執法方式，學會將剛性手段與柔性手段結合并用，避免城管與相對人的正面的激烈沖突，從而促進城市的和諧發展和科學發展。

【關鍵詞】 城管 暴力 柔性

在構建社會主義和諧社會中，城管執法部門肩負著城市管理的重要職責，面臨著嚴峻挑戰。隨著城鎮化進程的不斷加快，城市管理滯后于城市建設發展、城管執法與城市管理和人民群眾的需求不相適應等問題日益顯現，暴力執法、暴力抗法事件時有發生，給構建社會主義和諧社會帶來一些不和諧的音符，城管柔性執法則是解決這種困境的有價值的探索。

1. 城管柔性執法中應樹立的理念

1.1做到以人為本。以人為本，作為一種社會思潮和價值觀念，古已有之。我國古代思想家早就提出“民惟邦本，本固邦寧”“天地之間，莫貴于人”，強調要利民、裕民、養民、惠民。近代西方人本主義反對迷信、崇尚科學，反對專制、崇尚自由，反對神性、張揚人性。馬克思主義在科學闡明人類社會發展規律的同時，也指明了人民群眾創造歷史的規律，強調人民群眾是歷史的創造者，是推動社會發展的決定性力量；人民群眾是生產力中最活躍、最革命的因素，創造了社會的物質財富和精神財富。

城管柔性執法就是要樹立以人為本的理念，意味著城管執法要以人為中心， 關注人的尊嚴、尊重人的價值、保障人的自由平等權利。一切制度安排和政策措施要體現人性，要考慮人情，要尊重人權，不能忽視人的需要。把人當成一切制度安排和政策措施等等規范價值得以產生的價值源泉，不能只照搬法律法規的規定， 不能片面強調“依法執法”和法律上賦予的職能，。我們知道城管執法的目的是為了實現城市的整潔和文明，但嚴格執法不意味著只有冷漠才能代表法律的公正。在冷冰冰的法律條文背后更多的應是以人為本的價值取向， 法治社會更需要人性化的執法方式?，F實中，一些執法部門往往更多地注重結果， 而不太注意過程和細節； 往往過于強調法律的剛性和威懾力， 而相對忽略法律本身應有的人文關懷。這種威嚴有余、人情味不足的執法手段，既不符合現代文明的要求， 也與現代法制的原則和基本法理相悖。[2]

1.2和諧理念：和諧作為一種基本價值觀或價值理念， 體現人與人、人與自然的一種合理關系。城管執法的最佳狀態是和諧，即執法者與執法對象的和諧，執法權力與公民權利的和諧， 執法權力與執法責任的和諧， 合法與合理的和諧， 實體與程序的和諧， 管理與服務的和諧。其中執法者與執法對象的和諧尤為重要， 具體體現為執法者與行政相對人之間融洽、共贏的關系。而暴力執法、野蠻執法、無理執法等現象都是與和諧理念相悖的， 為此， 和諧執法要求執法者態度上要與民為善， 目的上要促進和諧， 而不是持敵視態度視執法對象為敵人， 視執法權為特權、強權。其實， 只要執法機關樹立和諧執法理念， 以一種恰當的方式進行執法， 完全可以達到“不戰而屈人之兵”效果。和諧理念，從營造和諧社會，促進執法主體與被管理主體之間關系的和諧的角度。柔性執法以此為理念可以避免執法主體與被管理主體之間的直接沖突，從而促進其關系的和諧。

2. 城管可采用的柔性執法方式

城管采用的柔性執法方式主要有：行政指導、行政合同、行政獎勵。主要是從調動被管理者的能動性的角度，使被管理者能夠積極配合城管執法。

2.1行政指導：行政指導是指行政機關為實現一定的行政管理目標，在其職權范圍內，以非公權力任意手段，主動采取的事實行為，取得相對人同意或協助，要求相對人為一定作為或不作為的行政作用。主要體現在：（1）勸告、說服。勸告即城管主動和善意地勸說行政相對人不要進行某種活動， 以避免不必要的錯誤和損失。說服即通過語重心長、耐心細致地講解道理， 使相對人心悅誠服地配合執法機關去實現行政目標。（2）指點、提醒。即城管針對行政相對人容易疏忽和出錯之處，以平等身份從旁提醒， 促使其加以注意和警惕， 避免不必要的錯誤和損失。如城管對于初次違法的相對人給予提醒，而不是立即給予處罰，這樣有助于緩解執法中與相對人的沖突。

2.2行政合同：指行政機關以實施行政管理為目的，與行政相對方就有關事項通過協商一致的方式所達成的協議。行政合同是現代行政法上較為新型且重要的一種行政管理手段，它引進了公民參與國家行政的新途徑。城管可以與特定的商戶簽訂行政合同，約定雙方的權利和義務，使商戶可以以積極的權利方式而不僅僅是負擔義務直接參與實施行政職能特別是經濟職能；行政合同以協商的方式提出要求和義務，便于公民理解，容易造成接受和贊同，從而減少因雙方利益和目的的差異而帶來的對立性，有利于化解矛盾，創造和諧社會。

3. 實現城管柔性執法的措施

3.1主觀上運用迂回思維法和系統思維法來實現。

世界萬物是彼此聯系的，運用迂回思維法從別的領域尋求啟發、方法，可以突破本領域常有的“思維定勢”，打破“專業障礙”，從而解決問題，或者對問題作出新穎的解釋。它是沿著正向思維旁側開拓出新思路的一種創造性思維。如果能用直線思維求解，那是再好不過的了，因為直接求解的思路最短。但是許多問題的求解靠直線思維是難以如愿的，這時采用迂回型思維去觀察思考，或許能使問題迎刃而解。城管在進行管理中是對于目標的實現可采用多步到位法，改變傳統的一步到位法，即發現問題就出發。如城管處罰按情節和步驟進行，而不是對違法行為立刻處罰，給相對人一個緩沖期；這樣對于緩解城管與相對人之間的對抗沖突是有利的。因為城管的管理對象普遍處于社會下層，城管的管理往往觸及他們的謀生手段，所以可以盡可能的給予相對人以充分的思想準備再進行處罰。當然這種緩沖并不是不處罰，對于屢教不改的相對人仍應制裁，這樣才能達到管理的目的。

系統思維法從整體出發或從綜合的觀點出發，從而達到最優化大處著眼，為了實現目標，要注意從系統論的角度解決與目標問題相關的問題，從而更好地解決目標問題。對于城管進行城市管理，不能單單從表層來看問題，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”并不是好地解決方式。城管要了解表層之下有深層次的原因，把要解決問題的相關問題都要考慮，從而系統地解決問題。比如對小商販的管理，單純的驅趕只是暫時的，“打游擊”“貓捉老鼠”的游戲是城管不愿意看到的，那么就要從根源上解決小商販要生存，要有擺攤的空間的需求，積極地聯系地方，為他們的生存考慮。市容是城市的面貌的體現，城管執法也是政府形象的體現，城管積極地為相對人服務也是構建服務型政府的要求。

3.2客觀上采取被動變主動的執法方式，懲罰變幫助的執法方式。

城管改變被動地發現違法才采取行動，要主動地去發現執法對象的問題主動解決；對于解決的方法改變傳統的制裁、懲罰的手段，采取幫助執法對象解決其基本的生存問題入手，從而從根源上解決問題。對于有些亂倒垃圾的居民，要考慮它們是不是因為附近沒有垃圾桶，所以倒垃圾不方便，那么就要安置垃圾桶來解決問題，而不僅僅用處罰來杜絕這種現象的發生。過年過節領導都要到一些貧困家庭走訪，以增進與基層群眾的情感交流。城管也應經常主動地去和管理對象進行情感交流，有了情感作基礎，管理起來就會減少很多阻力。地方政府和一些群眾自治組織中運用的調解的方法可以在城管中運用，調解是以講解法律、說服教育、排解疏導等方法，促使當事人自愿達成協議的活動。調解是適應我國國情的方式，因為我國民眾信奉“和為貴”，對于城管管理中發生的城管與相對人之間或城管在管理中發生的相對人之間的糾紛，用調解的方法去解決，往往會達到好的效果，因為這是當事人在自愿的基礎上形成了一致意見，他們往往會自覺遵守，這樣比外在強制力實現目標會產生更好的效果。外在強制力使用往往是治標，但不能治本，不能起到讓相對人心服口服的效果。所以運用柔性的執法方式，注重情感交流，就可達到標本兼治的效果。

參考文獻：

[1] 莫于川.行政指導要論：以行政指導法治化為中心[M].北京：人民法院出版社， 2002：100～103

[2] 王春業.論柔性執法.中央黨校學報[J].2007年第10期：53～54

（作者單位：黑龍江省大慶市肇州縣城市管理行政執法局）