財政“受審”兩對策

今年的審計工作報告已經在6月底公布，與往年相比，或許讀者對內容有似曾相識的觀感。如果問題反復出現，必定有其深層次的原因。其中，有些可以通過業務修正加以解決，而有些，則需要借助技術手段。

記者分別聯系了中國社會科學院財貿所研究員、財政研究室主任楊志勇，以及某省財政廳相關處室工作人員（應受訪者要求，記者隱去他的真實姓名，文中稱呼他為M先生）。就今年審計工作報告中的部分問題，請他們從業務層面進行了解析。

業務難題怎么辦

《新理財》：與以往不同，中央預算管理完整性在今年報告中首次提出。其中包括有些預算未納入預算管理等問題。形成當前我國政府預算還未能覆蓋全部收支的原因是什么？

楊志勇：從計劃經濟初期的財政統收統支開始，為了調動各地方各部門的積極性，有了預算外資金，隨著預算外資金管理的規范和預算外資金納入預算管理，這方面的政府預算收支不完全成為歷史。由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算組成的統一的政府預算體系還在形成當中。社會保障預算尚未建立起來，尚處于試編社會保險預算階段。

M先生：這是由權利意識的比例失調造成。那種具有隨意性的自由裁量權在整個預算里面比重過高。西方國家的預算概念是一種恒定的剛性的規范，而我國的預算，雖然這些年已經逐漸規范化，接近并遵從收支大綱和收支文件的要求，但里面還包含著很大的隨機性。也就是說法制意識淡薄，經過同級人民代表大會通過的預算案沒有被當做具有法律效力的文本。現實中真正被視作法律本文的是領導的意愿，所以問題的根源就在這里，由此導致不依法理財，沒有形成陽光財政。此外還有編制預算能力欠缺的因素。

《新理財》：審計工作報告指出，在中央公共財政預算的細化和執行方面，出現投資計劃和預算下達時間滯后，以及部分預算執行率低的問題。在2011年的中央預算投資計劃中，有占比約4%的資金是在9月30日之后下達的；在中央部門預算執行中，有約占審計資金總額15%的資金未在當年執行，為什么會出現這樣的情況？

楊志勇：這其中有預算年度的原因。由于公歷年制預算年度，與實踐中的人民代表大會召開的時間存在矛盾，因此，往往預算剛批下來，時間就已經過了預算年度的一小半，這必然會影響到預算的執行進度，再加上資金支出“到位”也需要一個過程。另外還有預算編制與執行銜接不好的原因。

M先生：其實這些事的根源都特別簡單。出現這種情況是部門間的銜接出現了問題。解決問題要依靠社會文明程度的增加、行政文明程度的增強、公民意識的覺醒和政府公仆意識的真正強化。大家把權力看淡了，所有規則都樹立起來了，問題迎刃而解，這和中國其他很多事情在解決方法上都是一樣的。如果借用學者們的語言習慣來說，就是依靠頂層設計，首先從體制上考慮這個問題，第二從制度設計上考慮，拋去這兩點，還可以從文化背景的角度考慮。

《新理財》：這次報告建議，一般轉移支付力度應繼續加大。調整的原因何在？

楊志勇：財政體制和轉移支付結構不夠科學合理的問題逐漸在財政運行中顯現出來，此外部分專項資金具有設置交叉重復、部門多頭管理和分配的現象。轉移支付的透明度還有待進一步提高；部門利益還需要進一步協調；未來可通過透明化而逐步解決問題。

M先生：一般性轉移支付通過系數計算，隨意性相對小很多。專項轉移支付那是一事一議，背后體現的是權力的運籌帷幄，兩者比例的調試本質上是權力的演化。

《新理財》：有資料顯示，2011年我國政府采購規模突破1萬億元，如果缺乏有效監督制約，則會導致“集中腐敗”發生，此外，現階段政府采購還存在著哪些緊迫問題？

楊志勇：政府采購的開放性還不夠，限制了更多的商家參與，從而導致政府采購的效率未能得到充分發揮。

《新理財》：每次“三公經費”公布似乎都會引起一場關于財政工作的輿論爆發，而政府在公開這些數字后又沒有及時進行必要的解釋，這就容易導致公眾對“三公經費”的誤讀。這次的審計工作報告也提出了“三公經費”存在概念不清晰、口徑和標準不夠規范的問題。

楊志勇：“三公經費”更多是統計概念。缺乏統一標準，導致統計口徑差異。可以換種思路，提高政府支出透明度，而不僅僅是“三公經費”，這樣，監督可以更有效。花錢只是問題的一方面，更重要的是花錢是否有效率。有了更多透明度，“三公經費”問題就會迎刃而解。

和去年相比，今年中央部門“三公經費”公開有這樣的特點：首先，各部門公開時間相對集中，便于比較和分析；另外，條目更加具體，可以讀到數字背后的信息。其實，有了這些，公眾還是無法就其中的高低作出判斷。許多部門所做的事很專業，需要專業人士參與。不過，總歸看到其中的進步也是令人欣慰的事情。

《新理財》：報告中還暴露出有些地方政府變相減免財政性收入，有的地方存在虛增財政收入的現象。

楊志勇：出現這樣的現象，是由于一些地方財政體制規定，增收速度快，會得到更多的補助。此外，可能還有一些其他的原因。

M先生：引發問題的根源在頂層設計。當主政者單純把GDP作為考核地方領導的重要指標后，這是必然導致的結果。地方領導為了拼政績，要招商引資、花錢買稅、作假虛增GDP。“土地財政”和如今非稅收入占比越來越高，部分原因也是源自這里。

“受審”不“受批”

由財政被審出的“軟問題”引發的諸如預算公開、“三公經費”公開和年底突擊花錢等等已經成為了財政部門每年都要面對的輿論爆發事件。這些事件的累加，加劇了公眾對財政工作的質疑，并隨著質疑的擴張影響到財政部門的公信力。

日前，在一次財政系統內部會議上，有關領導表示要樹立好財政部門形象，提高公信力，就要主動做好財政宣傳工作。

記者聯系到資深的財政宣傳工作者、作家高暉——現任遼寧省（財政廳）中小企業信用擔保中心副主任，當記者與他聊起這個話題的時候，他愿意僅僅以一名作家的身份接受采訪；另一位是曾任河北省財政廳宣傳中心主任，現任預算管理局副局長、預算績效管理處處長的李毅。

《新理財》：有業內專家分析，財政信息的公眾關注主體大致分為兩類：一類是納稅人，他們關心自己上繳的稅費都用到了哪里？有沒有用好？而數據背后的深層含義，包括財政政策等等，未必關心也未必能讀懂；另一類則是人大代表、科研單位、媒體、研究機構及相關專業人士等，他們既關心數字也關心數字背后的意義，努力或善于從另外的角度研究財政政策，并擁有不同程度的話語權。概括起來，他們關注的財政工作主要的方面是資金分配、財政政策使用、支出透明度及支出績效等等問題。那么，您認為從財政宣傳工作的角度看，如何才能回答好他們關注的問題？

高暉：一切政治利益的背后都是分配問題，一切矛盾都要反映到財政上來。其實，一切預算都是貼著價格標簽的政府目標。我認為，公共財政既是納稅人的財政，也是人民財政。財政新聞宣傳，是公共財政不可缺少的組成部分，是人民群眾了解并擁護黨和政府各項政策的重要手段。同時，財政宣傳工作不同于其他部門的宣傳工作，它的獨立空間很小，幾乎不是財政部門自己的聲音而是本級政府的聲音。這樣，財政新聞宣傳既是職能，又是職責，不僅僅是傳聲筒，更應該是策劃師、變壓器、解壓閥，甚至是預警飛機。這離不開科學的方法論，要從統籌擺布、整體構思、策劃總體方案開始，應該將財政宣傳工作設定為一個從策劃開始到效果檢驗才宣告結束的科學化過程。一定要厘清財政宣傳到底應該干什么？總體職責就是策劃好、傳播好、保護好財政部門的形象，具體工作層面有兩個：基礎層面是主動宣介我們的分配政策及其結果；較高層面的要求就是能夠及時地反映財政促進經濟平穩較快發展、保障和改善民生、深化財稅改革等方面的政策措施和成效，就是能夠制造一個準確、深入、生動地反映財政政策制定、執行、生根開花以及反思的“政策環節鏈”。

《新理財》：您前面提到財政宣傳工作需要掌握科學的方法論，能否具體談談，特別是怎樣才能爭取主動呢？

高暉：財政宣傳工作的核心就是“找魂兒”，要結合新的媒體環境，找出新的、實用的方法論，這是財政新聞宣傳的“普適性價值”。及早地找到財政新聞宣傳自己的方法論，遠比那些時髦的理論重要得多。策劃的內容，自微觀而中觀，自中觀而宏觀，從一個專題宣傳到包裝一個領導班子、一個部門。這些東西只能依靠在大量的宣傳策劃實踐中漸漸領悟。我認為，在現代媒體背景下制定財政宣傳策略，應該包括以下要點：一是搞好財政系統內部的上下聯動、分工協作，做到統一部署、各有側重，成果共享，同時建立健全財政系統內部的財政宣傳的預警機制，做到“能放能收”；二是探索新的機制，促進財政宣傳的專業化和職業化，做到“管宣傳而不辦宣傳”；三是調整、整合現有媒體資源，充分整合自有網絡媒體并形成合力，成立高素質網評隊伍從而科學引導新興媒體，努力做到“你亂我不亂”；四是專門給特定的受眾“量身定制”，搞好“點對點宣傳”；五是為避免財政新聞被信息海洋淹沒，要依靠多種媒體搞好“二次傳播”以提高宣傳績效；六是學會自我克制，“警惕宣傳過度”，在“少說”和“多說”之間找好平衡點。

《新理財》：如今，各界呼吁財政公開透明的呼聲甚囂塵上，財政部門自身也在不斷要求加強這方面的工作力度。在預算績效上有什么體現？

李毅：財政工作專業性強，涉及條目和資金規模也十分龐雜。現階段單是從現實操作性上來講，要實現徹底公開透明有一定難度。根據國務院的信息公開條例規定，如果公眾希望了解到那些非涉及國家安全機密的內容，向政府部門提出申請后，如果要求合理，政府也是可以公開的，并且公眾有權力對公開的內容提出質疑。但是不能說，這種被動的公開就是不透明。

公眾對“三公”數字越來越表現出高度的關注熱情，數字沒有公布的時候，十分期待，一旦公布出來，又是各種質疑。其實在單純的關心數字之外，還應該關心這些經費使用的績效如何。這個數字到底是高了好，還是低了好？衡量的標準要按照辦了多少事說。這個觀念需要輿論的正確引導。現在公眾關切的很多問題，包括涉及民生支出的重大項目，都應該看解決了什么問題，效果怎么樣。

如今隨著我國民主進程的加快，公民參與、監督意識的增強，特別是他們的專業素養也在不斷提高，除了關心數字外，也會越來越關心出臺的政策的績效怎么樣，這就指引著我們將來的改革怎么走。從財政的角度來說，應該達到績效財政，促進績效政府建設。怎么讓公眾滿意，不是花多少錢的問題，而是錢要花出效果。

《新理財》：您剛才提到財政宣傳工作的基礎層面就是主動宣介我們的分配政策及其結果，在工作中怎樣把握？

高暉：其實就是廣泛深入地宣傳、解釋各項財經政策，幫助公眾理解財政預算，明白錢從哪里來？用到哪里去？發揮了什么作用？特別是要結合財政熱點、焦點問題及時地解疑釋惑，提升主動性和針對性。在這個問題上，絕不能簡單地公布數字，一定要事先考慮清楚所公布數字間的勾稽關系，并事先做好解釋的預案。從某種意義上說，財政學是口徑學，每一種口徑的變化都會牽扯到很多部門、很多人，會產生不同的宣傳效果。在這個問題上，應該著重梳理最易產生歧義的熱點問題，比如財政收入超GDP增長、財政收入與企業收入及個人收入的關系、結構性減稅政策、民生支出統計口徑、土地財政及財政支出均衡性等宏觀收入結構、宏觀稅負、民生支出方面的問題。我覺得應該分專題繼續深入淺出地宣介出去，同時友情提示財經類媒體予以重點關注。此外，還有很多類似的問題應該繼續著手排查，總之，對哪些問題容易被誤讀、被炒作，我們應該事先心里有數，這是提高主動性的前提。同時，要準確、深入、生動地反映上述問題，就是“信、達、雅”，特別是我們要在“雅”的方面要狠下功夫，及早形成新的語言風格——我們現在宣傳語言還沿襲文件、材料的語言體系，不能深入淺出，很難滿足不同層面受眾的要求。當然，這已經是另外的問題。