國庫誰經理？

國庫一直披著神秘的面紗，大多公眾對其管理運作也缺乏了解。

而此次《預算法》修改二審稿中關于國庫職責及財政專戶管理的一些條款，引起很大爭議。國庫誰經理？還是代理？許多人都在等待一個答案。

代理與“經理”之爭

現行預算法的第48條中有規定，“中央國庫業務由中國人民銀行經理”。但在公布的二審稿中，此項表述被修改。

專家認為，這意味著中國人民銀行對國庫管理權限的減弱，而財政系統這方面的權限則得到加強。

實際上，央行與財政部一直對于國庫管理存在爭議。而此次《預算法》修訂二審稿中對于國庫管理“經理”之爭，似乎有愈演愈烈之勢。

據某省財政廳國庫處人士介紹，財政資金的撥付，需要先由財政系統各業務部門，如企業處、農業處等，根據預算，提出相應申請，這些申請需要首先在該部門內經過審批；各業務部門的申請，匯總到財政系統的國庫處，經過審批；再到國庫支付中心，或者國庫支付局，經審核，再確認支付；最終，匯總到地方國庫，根據央行具體風險控制標準，走不同的審批程序。

目前，對于國庫管理職能的爭議集中在“經理”與“代理”上。

財政部財政科學研究所副所長王朝才指出，應該推行央行代理制，世界上沒有幾個國家是經理制。在現行經理制下，財政資金撥付過程中，還需要走央行的審批程序，需要他們相關負責領導簽字通過，這往往會減緩財政資金下達的速度。財政資金的下劃，是按照年初預算，中間不應該也無需央行的審批。

而中央財經大學教授王雍君則認為堅持央行對國庫的經理，是首先之策。財政是政府的總會計，國庫是政府的總出納，會計和出納不能互兼，國庫應獨立于財政部門。經理制下，央行與財政部是平行的關系，相互分工，央行直接對政府負責；代理制下，央行與財政部是代理與委托的關系，央行需依財政部指令行事，難以對財政部起到制約作用。

中國人民銀行國庫局局長劉貴生日前在接受媒體采訪時表示，是否賦予國庫監督權，是經理國庫與代理國庫的根本區別所在。國庫監督不是央行監督財政，更不是與財政“過不去”、“對著干”，相反，國庫監督是為財政服務的，是為財政資金的安全完整把關守口。

“爭論背后折射的是對公共資金安全性的渴求，無論是央行來主導國庫的監管，還是財政部門來主導，這些部門國庫管理都是‘代理’行為。”財科所經濟學博士吉富星認為，國庫監督的基本定位為人大監督、審計監督以及財政監督服務，確保國庫收支的合法性、真實性、準確性。確保監督的獨立性和有效性，重點在于理順各方關系及責任邊界。

吉富星認為，對國庫管理制度而言，最基本或基礎的工作是嚴格執行國庫集中收付制度，取消各類過渡性賬戶，所有財政資金都納入國庫單一賬戶體系管理。在此基礎上，形成立法監督、審計監督、財政監督、國庫監督、社會監督多位一體的監督體系，尤其應重視人大的實質性審查體系構建，進而保障財政資金安全有效。

財政專戶合法化？

同樣引起爭議的還有“財政專戶”的再度出現。

《預算法》二審稿第五十一條，“有預算收入上繳義務的部門和單位，應當依照法律、行政法規和國務院的規定，將應當上繳的預算資金及時、足額地上繳國家金庫（以下簡稱“國庫”）和依法設立的財政專戶，不得截留、占用、挪用或者拖欠。”

“財政專戶寫進預算法顯然是一種倒退，我很擔心將財政專戶合法化。”中國財稅法學研究會副會長、武漢大學稅法研究中心主任熊偉認為。

財政專戶是改革時期的過渡產物，公共管理學博士曹軍新認為，2001年開始試點的國庫集中收付制度改革，其主要目的就是強化央行經理國庫的監督職能，進一步規范財政資金管理。但是，國庫集中收付制度改革后，由于各地財政部門與開設財政專戶的商業性銀行金融機構存在某種利益的共同關系，既給銀行完成攬存任務，又給開設專戶的財政部門帶來經濟利益和自由等好處。導致在制度管理和道德上存在的各種風險問題日益嚴重。

同時，數量龐大、金額巨大的財政專戶體系不利于財政政策和貨幣政策的協調。在央行國庫部門監管管理之外，財政專戶內的巨額財政資金依各地財政部門意志，隨意出入商業銀行領域，擾亂金融秩序，沖擊資金市場價格形成機制。

曹軍新認為，財政專戶和國庫單一賬戶體系是中國國庫集中收付制度改革試點過渡時期的階段性產物，盡管事實上可能還將存在一段時間，但它不符合國務院批準的“以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式”的改革方向，不利于政府預算資金的集中、高效、安全管理。因此，他建議刪除有關財政專戶的表述，明確建立國庫單一賬戶而不是國庫單一賬戶體系，同時增加國庫對財政預算執行的監督等條款。