預算修法始末

激戰正酣的倫敦奧運會，不禁讓人感嘆四年前北京奧運會的大手筆；7.21北京暴雨，暴露了這個城市脆弱的一面；鐵道部天價宣傳片，原來1850萬元可以這么花？還有理應受到高度關注卻又稍顯冷清的《預算法》修改。

看似不相關的幾件事情，其實都存在重要的聯系：納稅人的錢該怎么花？其背后都離不開看不見的“預算之手”。

8月5日，《預算法修正案（草案二次審議稿）》公開征求意見截止日。目前，草案征求意見逾30萬條。有“亞憲法”之稱的預算法理應受到足夠的重視。然而，從輿論的反應來看，此次《預算法》修訂更多地只是一些細枝末節的改動，一些重要的核心理念和條款，并未真正觸及，離公眾的期望值還有很遠。

“必須改”而又“難改”？

現行《預算法》1995年正式實施，迄今發揮了重要的歷史作用，但是，隨著社會發展，《預算法》的缺陷也日益凸顯，其中諸多規定已經不能適應市場經濟公共財政的需求。因此，《預算法》的修改到了緊迫的時間節點。

然而，從2004年開始啟動，《預算法》修改之路走得非常艱難。此輪修改，跨越兩屆人大，兩度成立起草小組，卻是爭議重重。修法過程也高度保密，直到今年7月初，才將二審稿內容向社會公開。

南開大學教授馬蔡琛認為，預算法是典型的程序法，但在中國它還同時扮演著財政基本法的角色，從這個意義上說，預算法修訂案草案二審稿在程序法層面做了較多修改，而在基本法層面沒有得到突破。

業內人士認為，帶有明顯政府主導色彩的《預算法》修訂，結果不可能理想。二審稿未來可能有兩種結果。一種是大改，即修改預算法的立法宗旨，那么預算法修訂在本屆政府無法通過。另一種是稍加改動，即將目前能夠做大的內容寫入修訂案，則能夠很快通過常委會審批。

有觀察人士認為，《預算法》修訂存在的爭議比較大，還要經過三審，甚至更多審，很難在本屆人大任期內通過。

《預算法》修訂將在很多方面約束政府部門的權力。這樣，人大將起草草案的主導權轉交給國務院，讓政府內部各部門先討論協調，能做到哪些先讓政府定下來，人大常委會審議過程中再修改。

據參與預算法修訂的學者透露，現在預算法的修訂，由全國人大、財政部同時起草修改稿，各有各的班子、學者，最后進行意見匯總。值得注意的是，在修訂過程中，國務院法制辦的強勢介入，這也引起了業界的擔憂。天津財經大學李煒光教授認為，國務院法制辦可草擬國務院暫行條例、規章，但畢竟還是行政部門，所以在預算法修訂中，還是應以全國人大為主導，法制辦配合其工作。

部門爭權

此次二審稿中，最引人關注的是國庫的“經理”之爭。中央財經大學教授王雍君撰文《中國為何需堅守國庫經理制而不是代理制》，引起很大反響。不過數日，財政部財科所副所長劉尚希就撰文《國庫管理主體只能是財政》進行反駁，讓國庫之爭更加白熱化。

這也充分反映了二審稿中部門的利益之爭。審計署、人民銀行和眾多地方政府所提修法建議多著眼全局，希望強化審查監督、法律責任和問責。但是多數中央政府部門的建議，更多是以部門利益為著眼點，力圖將部門利益固化為法律。

其中，財政部門受到的質疑尤為突出。有專家認為，從二審稿條款來看，比如單一賬戶系統取代單一賬戶原則，重提財政專戶，央行對國庫的“經理”之責被“代理”取代。更為隱秘的是，諸如二審稿中提到的諸如此類“由國務院另行規定”，基本最終都交由財政部起草，報經國務院通過即可，即主導權仍在財政系統內部。

但財政部門顯然也有自己的邏輯。許多地方財政人表示，財政作為政府理財者，其對國庫的管理權是“天經地義”的，即使國庫重回財政代理，也不過是對財政本職的一種法律上的強調和回歸。

改革方向

復旦大學教授韋森撰文呼吁，《預算法》應當適應當今一個有著近五十萬億GDP總量和十幾萬億元政府財政收入和支出大國的實際經濟與政治運作。“原來預算法的制定只是定位于政府內部管理，首長意識比較強，只是單純地把預算做好。”中國財稅法學研究會副會長、武漢大學稅法研究中心主任熊偉說，這跟當時的社會背景有關，整個社會還處在籠罩著計劃經濟色彩，權力至上的觀念還處在支配地位。

熊偉認為，受此影響，此次二審稿的《預算法》的指導思想仍然在于突出政府對預算的管理，實現政府對經濟的調控作用，增強政府預算行為的規范性。而不在于如何加強財政民主。

熊偉認為：“推動預算向‘人民管理政府的工具’轉變，彰顯預算的民主理念，應當突出代議制預算的主導地位。”

中央財經大學教授王雍君認為，預算法應加強“三道防火墻”，加強政府花好納稅人錢的能力。

第一道防火墻是所有公款要由立法機關明確授權。行政部門征集收入和實施開支的行為，必須獲得代表公民的立法機關明確而正式的授權。第二道防火墻是必須保證法定授權有切實可行的程序和實施機制，確保授權不會落空，即公款應當是先進入國庫單一賬戶，實現政府現金余額的集中化管理。國庫單一賬戶之外的財政性賬戶，應該是零余額賬戶。第三道防火墻是所有放在國庫單一賬戶和其他公共賬戶上的資金進出情況，必須向立法機關報告。

同時，熊偉認為，《預算法》在中國財政法中的地位很重要，但是，畢竟只是一部相對具體的程序法，其技術性大于政治性。比如預算權力的配置、政府之間的財政關系、財政支出的標準等等，《預算法》都無能為力，必須借助于其他方面的配套改革。

“憲政民主的大方面是毫無疑問的，但在當前現實情況下，談改革談憲政卻成為敏感的事情，改革的突破點在哪里？預算是可以有一番作為的，比如《預算法》的修訂，為什么步子不能邁的大一點？”熊偉說。