“撤縣設(shè)區(qū)”大限

7月25日，是湖南長沙市望城區(qū)撤縣設(shè)區(qū)整整一周年的日子。一年前的這一天，望城縣從“遠(yuǎn)望城市”到長沙的“第六區(qū)”，發(fā)生了多方面的變化。

不僅僅是在望城，在其他一些地方，近幾年掀起了一股“撤縣設(shè)區(qū)”的熱潮。2009年財政部為全面推行省直管縣設(shè)定了“時間表”。即在2012年年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直管縣的財政改革。

在“省管縣”試點(diǎn)背景之下，地級市“撤縣并區(qū)”的步伐也在加速，某個角度來看，有著跑馬圈地，爭搶資源之勢。

扭曲前行

市管縣體制已經(jīng)運(yùn)行了近30年，在財政管理實(shí)行市管縣過程中，往往出現(xiàn)“市吃縣”現(xiàn)象的發(fā)生，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域化，市管縣對縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展制約日益凸顯，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的問題也非常突出，為此中央一級開始推行省直管縣的財政管理辦法，調(diào)整了市與縣的財政關(guān)系，確保了市與縣的財政上相互獨(dú)立。

業(yè)內(nèi)人士表示，在推行省直管縣后，的確在很多地方削減了市一級的財力。但剛推行省直管縣時，由市一級向省級推薦直管哪些縣，其后果是留給省直管的縣，要么是比較偏遠(yuǎn)、要么是比較落后，給省直管縣帶來極大的財力壓力。

“時間表”使得一些原本財政資金周轉(zhuǎn)空間不大的市級財政更加困難，出于自身利益考慮，搶先在省直管縣財政體制改革完成之前，將所轄的富裕縣改為區(qū)，縣并入市轄區(qū)，從而維持市級政府對縣級政府、財政等方面權(quán)力的掌控，同時千方百計把貧困縣踢出去。專家表示，盲目的撤縣設(shè)區(qū)，容易造成土地等資源的浪費(fèi)和市級“攤大餅”的現(xiàn)象。

另外，業(yè)內(nèi)人士也表示，作為市管轄的一個區(qū)，市級為了自身的利益，一定會重新調(diào)整布局，比如原本是農(nóng)業(yè)大縣，可能按照市級的要求重新改造發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，原有的產(chǎn)業(yè)布局將受到影響，對于縣級發(fā)展就是一種扭曲。

但并非撤縣設(shè)區(qū)都不合理。2011年6月21日湖南省的望城縣成為長沙市第六區(qū)是撤縣設(shè)區(qū)的成功案例。原望城縣財政局局長，現(xiàn)長沙市雷鋒區(qū)副區(qū)長姚建剛認(rèn)為，望城撤縣設(shè)區(qū)是一種雙收益的最優(yōu)選擇。地理位置上，望城縣三面環(huán)繞省會長沙，區(qū)位得天獨(dú)厚。也正因?yàn)榈鼐墐?yōu)勢，望城縣農(nóng)業(yè)占GDP的比重不高，反而工業(yè)發(fā)展非常發(fā)達(dá)。撤縣之前，望城縣已經(jīng)是全國百強(qiáng)、中部十強(qiáng)、湖南省排名第二，并且縣域經(jīng)濟(jì)排名還在不斷進(jìn)位。同時，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展加速提高了望城縣的城市化率，縣里的居民生活與城區(qū)居民無異。實(shí)際上，望城縣的大部分區(qū)域已經(jīng)融入了長沙城區(qū)，這樣高的城市化率又緊挨著長沙市，仍然稱為縣不是特別合適。

同時，撤縣設(shè)區(qū)也是長沙市發(fā)展的需要。長沙城區(qū)總面積969.28平方公里，在全國省會城市中排名靠后。隨著“泛珠三角”區(qū)域合作進(jìn)一步加強(qiáng)，長沙明顯有些“擁擠”，擴(kuò)大城區(qū)勢在必行，長沙選擇了縣域內(nèi)以交通干道為依托的融城骨架，望城顯然進(jìn)入了長沙的“半小時經(jīng)濟(jì)圈”，可以說望城為長沙發(fā)展提供了堅實(shí)的載體，望城撤縣設(shè)區(qū)后，長沙市總面積達(dá)到原城區(qū)面積的2倍。這種擴(kuò)展城市發(fā)展空間正轉(zhuǎn)化為加速長沙市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢。

理順財權(quán)事權(quán)

值得關(guān)注的是，無論是撤縣設(shè)區(qū)，還是省直管縣，遇到的最大難題就是，在財政體制上的省直管縣，財政上縣直接與省結(jié)算，但人事任命權(quán)等其他權(quán)限仍然保留在市里。

綿陽市財政局副局長、西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師付志宇表示，這種體制使得市級對縣級沒有應(yīng)有的與行政權(quán)匹配的財政權(quán)，這無疑會影響到市級行政管理權(quán)的實(shí)施以及市級對縣域經(jīng)濟(jì)的支持力度和積極性，其實(shí)這與原來的市縣級行政隸屬關(guān)系并沒有改變，縣一級為了爭取到一些大型項(xiàng)目，既要向省政府爭取資金、政策，又要向市政府匯報工作，爭取支持。由于沒有其他體制的配合，使得縣級處于兩面為難的狀況。這種財政層級間的“事權(quán)重心下移、財權(quán)重心上移”，造成縣鄉(xiāng)財政困難更為凸顯。可以想象市級利用對縣級的其他行政權(quán)力，比如干部人事權(quán)等變相阻礙省直管縣的落實(shí)。

業(yè)內(nèi)人士表示，許多市級政府經(jīng)濟(jì)活動和財務(wù)往來遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了本級財政收入，只要市仍舊管著縣的“官帽子”，縣在財政上與省之間的直接往來就難免遭遇“梗阻”，其獨(dú)立性也就難免大打折扣。所以有縣級官員已經(jīng)說了，“我們怎么也翻不出人家的手掌心，其中關(guān)系微妙，只可意會。”

要治理這些問題，付志宇表示，目前各方面條件已經(jīng)具備融入城市成為市級的一個區(qū)，撤縣設(shè)區(qū)是應(yīng)該的。但是否可以撤縣設(shè)區(qū)，首先應(yīng)該省級部門總體規(guī)劃調(diào)整全省的結(jié)構(gòu)布局，從頂層設(shè)計是否合適撤縣設(shè)區(qū)。其次滿足民政部的規(guī)定，從縣級城市人口比例、版圖大小等數(shù)字是否達(dá)成成為城市的指標(biāo)，還有離市級的距離、產(chǎn)業(yè)布局等等綜合考察縣是否合適撤縣設(shè)區(qū)。

在實(shí)踐調(diào)研中付志宇發(fā)現(xiàn)，像四川這種有180多個縣的大省，只有在省級層面上有一個統(tǒng)一的規(guī)劃，對市和市之間、區(qū)和縣之間進(jìn)行布局才最合理。從市的角度看，市級更多地考慮自身的利益。比如，四川省德陽市，原來主要的產(chǎn)業(yè)在市區(qū)里，后來為了發(fā)展縣一級經(jīng)濟(jì)把市級的一些大企業(yè)轉(zhuǎn)移到什邡縣，這樣德陽市本級的財政收入必然減少。如果省直管縣，要么撤縣設(shè)區(qū)，要么市級將把大企業(yè)再轉(zhuǎn)移回市區(qū)。付志宇表示，避免這種現(xiàn)象發(fā)生的關(guān)鍵在省級，省級應(yīng)該有一個統(tǒng)一的籌劃。

姚建剛表示，望城撤縣設(shè)區(qū)后，中央給予了新政策，在服從全市總體規(guī)劃的前提下，按照“一改三不改”的原則，即行政管理體制，財政管理體制和區(qū)域劃分都不改，實(shí)行“城鄉(xiāng)一體”的管理體制，享有縣級管理權(quán)限，繼續(xù)施行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展戰(zhàn)略。比如農(nóng)業(yè)的優(yōu)惠政策我們依然享有。

作為原望城縣財政局局長，姚建剛說：“在財政方面，撤縣設(shè)區(qū)后獲得的財政資金比原來多了。改區(qū)后，增多了設(shè)施建設(shè)，長沙市給予我們優(yōu)厚的財政補(bǔ)助。按國家規(guī)定，區(qū)一級政府可按增值稅、營業(yè)稅、收入稅總和的7%提取城市建設(shè)稅費(fèi)，而作為縣一級是沒有這一稅種的，也就沒有設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼。按規(guī)定，區(qū)政府在提取城市建設(shè)稅后交到市政府由市里統(tǒng)一安排。長沙市政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)，返還了較多資金支持我們的區(qū)級城市建設(shè)。城市建設(shè)將作為一個考核指標(biāo)。有了制度、資金的雙重保障，必將推動當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)的發(fā)展。

望城撤縣設(shè)區(qū)后，今年的GDP達(dá)到了600億元，我們財政總收入可能要達(dá)到70億元以上。2011年，雷鋒區(qū)的財政收入是50.8億元，我認(rèn)為撤縣設(shè)區(qū)后，雷鋒區(qū)的增長速度會更快，因?yàn)殚L沙市為區(qū)提供了更加優(yōu)惠的政策，原來享有的縣級權(quán)限和政策還仍然有，因此撤縣設(shè)區(qū)后，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比長沙市其他區(qū)增長更快一些?！?/p>

量體裁衣

中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所城市規(guī)劃研究室黃順江表示，為了更好的發(fā)展核心城區(qū)，在沒有大面積農(nóng)田的前提下，建設(shè)城鄉(xiāng)的空間連片是值得肯定，市級經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動周邊的縣可以更快發(fā)展，這種情況撤縣設(shè)區(qū)是合理的。但一些距離城市較遠(yuǎn)農(nóng)田成片的地區(qū)就不是很合適。

從城市發(fā)展的角度看，城市發(fā)展要按照區(qū)域發(fā)展整體規(guī)劃。例如，在法國巴黎有大巴黎、小巴黎之分，小巴黎是指巴黎的中心地區(qū)，巴黎近郊成為大巴黎，大巴黎各區(qū)財政和行政上相互獨(dú)立，采用區(qū)域聯(lián)盟的形式，隨著巴黎城市的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，城市區(qū)域聯(lián)合體的發(fā)展越加緊密，這種聯(lián)盟也越顯重要。為了促進(jìn)城市發(fā)展，行政區(qū)共同商討制定區(qū)域發(fā)展政策，由此推動了市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律發(fā)展，也減少了人為因素對區(qū)域發(fā)展的制約。

姚建剛也認(rèn)為，撤縣設(shè)區(qū)要具體情況具體分析，像望城撤縣設(shè)區(qū)，有利于望城的發(fā)展。換句話說，望城的實(shí)際情況已經(jīng)到了應(yīng)撤縣設(shè)區(qū)的程度，如果還以一個縣的體制來進(jìn)行管理，不轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄芾淼睦砟?，將會制約望城的發(fā)展，也將影響長沙市的發(fā)展。所以只有縣級經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，才可以撤縣設(shè)區(qū)，這點(diǎn)非常重要。如果縣級沒有發(fā)展達(dá)到市級經(jīng)濟(jì)要求，撤縣設(shè)區(qū)就不夠成熟，城鄉(xiāng)差距過大將影響市級整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

專家認(rèn)為，無論“撤縣設(shè)區(qū)”、“縣改市”還是“省管縣”，其根本目的都是在城鎮(zhèn)化過程中更好地利用當(dāng)?shù)氐墓逃邪l(fā)展優(yōu)勢，釋放地方自然、人文等各類資源的巨大潛力，使之成為本區(qū)域健康發(fā)展的有機(jī)力量，應(yīng)該因地制宜、量體裁衣。