對地方政府規章備案審查若干問題的探討

依我國立法法第八十九條規定，目前需要備案審查的法規主要有如下幾類：行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章。這其中，規章雖然位階較低，但卻是我國法律體系中數量最多的法律規范。因此，以規章為著眼點分析、探究法規的備案審查制度無疑是有代表性和說服力的。

我國立法法將規章分為部門規章和地方政府規章兩大類。部門規章重在規范本系統和行業領域內的有關事項。相較而言，地方政府規章的內容則更具全局性、綜合性。依現行規定，對地方政府規章的備案審查主體是上一級國家行政機關和同級人大常委會（較大的市的人民政府制定的規章還應當同時報省一級人大常委會），這種“雙重備審”的制度設計源自于我國憲法所確立的政體及國家機關之間的關系。因此，地方政府規章向上一級國家行政機關報備案體現的是行政機關上下級之間的領導與被領導的關系，向同級人大常委會報備案體現的是同級人大常委會與同級人民政府之間的監督與被監督的關系。只有從法理淵源方面理清地方政府規章的備案審查制度，才能找尋到進一步規范、完善這一制度的邏輯起點。

從現實而論，立法法頒行不過十余年的時間，實踐中對地方政府規章備案審查的有關環節、做法仍舊存在不少爭議和分歧，筆者擬對其中有代表性的幾個問題談些個人看法，以期拋磚引玉，求教于大家。

其一，對地方政府規章備案審查的標準應如何認定？簡言之，備案審查機關對地方政府規章是只進行合法性審查還是對合法性、合理性兩方面都要審查？檢視立法法第六十三條有關省一級人大對報批的較大的市的人大制定的地方性法規只對其合法性進行審查的規定，地方政府規章備案審查標準可否參照？筆者以為，回答是否定的。地方政府規章的內容屬于本行政區域的具體行政管理事項，通常冠以“規定”、“辦法”等名稱，雖位階較地方性法規為低，但操作性、執行性更強，規章的合理性方面如出現重大失誤，勢必動搖其法理基礎。地方政府規章的制定以不抵觸法律、行政法規、地方性法規為原則，合法性只是最低要求，在這種情形下如果還忽略其合理性或賦予地方政府規章過大的自由裁量權，有可能減損執法效果、有害于執法實踐。所以，對規章的備案審查，不僅應求于其合法性，也要考慮其合理性。

其二，對地方政府規章備案審查的啟動機制應怎樣設置？備案審查是兩個法律程序。一是備案，二是審查。備案是審查的基礎，但不是所有的備案規章都需要審查。立法法第九十條、第九十一條規定了全國人大常委會、有關專門委員會對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的審查程序和辦法，但未涉及到規章。分析上述第九十條、第九十一條的規定，對有關法規審查的啟動機制都是“被動審查”，即國務院、最高司法機關、省級人大或其他國家機關和社會團體、企業事業組織、公民個人認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向人大書面提出審查要求，審查機關方可啟動審查。筆者認為，對地方政府規章的審查可以考慮“被動審查”與“主動審查”相結合進行。因為地方政府規章實行“雙重備審”制，同級人大作為審查機關以“被動審查”為原則，著重審查其合法性；上一級行政機關作為審查機關以“主動審查”為原則（適應于領導與被領導關系），著重審查其合理性。

其三，在備案審查中發現的立法技術問題、文字表述瑕疵應如何處理？從前述第一個問題出發，有關立法技術問題、文字表述瑕疵顯然不是規章審查的事項和標準，所以就原則而言，審查機關并無提出處理意見的義務。不過考慮到立法的嚴謹、準確，審查機關可以口頭或書面提出處理建議，如何處理則由制定機關研究決定。