農村土地流轉過程中農民權益保護問題研究

[摘 要]土地及其收益是農民根本利益之所在。本文分析了農村土地流轉過程中農民權益受損的制度原因、農民自身原因、以及流轉機制原因，并提出保護農民利益的具體措施。

[關鍵詞]農村土地流轉；農民權益；自愿原則

一、農村土地流轉過程中保護農民利益的必要性

我國人多地少，人地矛盾突出，人均耕地面積僅0.1公頃，不及全球平均水平的1/3。本世紀以來，科技迅速發展，全球面臨能源危機，不可再生資源日益枯竭，生物能源開發利用技術逐步成熟，糧食安全問題成為一個全球性問題。在土地總體數量不可變的情況下，實現土地規模化經營，提高土地生產效率，是解決糧食安全問題的必由之路。然而，家庭聯產承包責任制后，我國土地分包到戶，條塊分割，只有允許農村土地流轉，才能實現土地的規模化經營。土地對農民來說，不僅是一般意義上的財產，還承擔著社會保障的特殊功能，土地流轉過程中必須把保護農民利益放在首要位置。盡管國家一再強調要土地流轉不能損害農民利益，但土地流轉過程中坑農害農事件頻頻發生；盡管專家學者和實務界人士結合本地實際情況創造了多種土地流轉模式，如反租倒包、土地信托、土地入股等，但農民利益受損的現狀并沒有根本改變。有學者斷言，土地流轉是農民利益受損的根源，并以此為由反對土地流轉。筆者認為，農村土地流轉是中國經濟政治發展的必然選擇，農民利益受損和土地流轉之間沒有必然的因果關系，應在厘清土地流轉過程中農民利利益受損成因的基礎上，采取措施，保護農民利益。

二、農村土地流轉過程中農民利益受損的原因

農村土地流轉過程中，農民利益受損的成因是多方面的，本文試圖從農村體制、農民自身弱勢地位以及土地流轉機制等方面論證。

（一） 現行農村土地二元結構的模式，是農民利益受損的體制原因。

中國憲法規定，“農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”，“農民享有土地的使用權和收益權”。然而“集體”卻是一個模糊不清的概念，法律上并沒有明確界定集體是誰，誰來代表；農民對土地權利的屬性也模糊不清，物權法將其界定為用益物權，但是這種用益物權是無償取得的，權利的行使受到諸多限制。【1】而且從法律的角度來看，集體是土地的真正所有權人，在土地流轉過程中，作為所有人的集體勢必會以各種借口和方式參與到土地流轉過程中，和農民分享土地流轉的收益。現行法律又沒有明確規定農民和集體之間權利義務的劃分，這使得地方政府在土地流轉中過度強調集體所有，忽視了土地的家庭承包經營權，地方政府的權力尋租以及土地流轉中收益分配不均損害了農民權益。

(二)從流轉機制來看，土地流轉期限較長，土地價格形成機制不健全。

土地流轉期限和流轉價格是關系農民長遠利益的兩個實質性問題，有關法律沒有對土地流轉價格問題作出規定，對流轉期限規定了不得超過承包期的剩余期限。但從現實情況看，流轉期限過長，短則三年，長則10年20年，有的甚至超過土地承包經營期限。隨著人口增長，環境惡化，物價不斷提高，土地的價值將持續提高，而在目前農村土地流轉價格制定中，無視土地價格的增值趨勢，使農民無法分享土地增值收益。

（三）農民社會地位的弱勢是農民權益受損的深層原因。

亞當·斯密在《國富論》中寫到：每天所需要的食物和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和面包師的恩惠，而是出于他們自利的打算。【2】這種“自利打算”的人就是經濟人，盡管很多專家學者都一再主張，要相信農民的理性。但經濟人假設不符合實際，每個人的理性是有限的，而且受其所接受的教育、自身的智力水平、所處的環境以及經濟條件等因素的制約，即使都有理性，差異也很大。我國農民由于長期以來沒有受到良好的教育、認識能力、保護自身利益的能力明顯偏低，土地流轉過程中不了解土地流轉法律法規，不清楚土地流轉過程中自已的權利義務，無法合理的做出決策利益受損。

（四）農民無法理解不斷創新的農村土地流轉模式，也是其利益受損的原因之一。

最近幾年，各地創造了多種新型土地流轉模式：如借鑒公司制的土地入股，借鑒信托制度的土地信托。這些流轉方式，專業性非常強，農民很難理解其利弊。例如在土地入股過程中，農民認為其土地入股后就成為股東，分享紅利，和把錢存入銀行一樣，只不過是利息更高。殊不知土地入股后只在企業有利潤時才有紅利，而公司成立后是否盈利、盈利多少、是否虧損、因何虧損，農民卻不清楚。盡管法律規定，農民土地入股后，享有股東權，可以參加股東會，但農民所持股份分散，在股東會表決時不具有決定行意義。如果公司內部監管不嚴，公司的高層管理人員有足夠的動機和機會將利潤收入自己的腰包，把虧損留給農民。

三、農村土地流轉過程中保護農民利益的措施

在分清了農村土地流轉過程中農民利益受損成因的基礎上，對癥下藥，才能解決農民利益受損的問題。

（一）在堅持集體所有權不變的前提下，進一步明確集體和農戶的權利劃分。

土地所有權表明的是土地歸誰所有；土地經營權表明的是土地由誰使用。如何調整和理順土地所有權與經營權之間的關系，是農村土地制度改革的中心內容。【3】在我國，農村的土地原則上屬于集體所有，農民通過與集體經濟組織簽訂土地承包經營合同取得農村土地的使用權，還可依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式進行流轉。在土地流轉過程中，集體組織作為土地所有權人，勢必會參與到土地流轉過程中，無視集體利益也不現實。比如土地流轉后，集體組織要對土地使用方進行監督、組織農田水利建設、一定程度上還承擔化解土地糾紛的職責，因此其理應分享土地流轉的收益，對土地流轉收益按一定比例進行提留，用來發展鄉村公共事業。問題的關鍵是其分享土地流轉收益的比例是多少，由誰來決定，其收取的提留如何支出，應該有章可循、公開透明。

（二）土地流轉過程中，以意思自治原則為主、民主原則為輔，協調集體和農戶利益。

意思自治原則是民法的最高指導原則和其他制度構建的基礎。【4】意思自治要求當事人平等協商，自由設定權利義務關系。尊重權利人的自由意志，是一切法律關系的根本規則，土地承包經營權流轉也不例外。土地承包經營權物權化以后，農戶擁有的土地承包經營權是一種支配權，對世權，其是否流轉、流轉的對象、流轉的金額以及采取何種方式流轉等問題都由承包方自主決定，任何組織或個人都不得強迫命令，即使是發包方也必須尊重承包方依法取得的權利。【5】但現實是農戶數量眾多，意見不一，土地條塊分割，充分尊重每一農戶的意見，取得完全一致意見后再進行土地流轉，不僅大大增加交易成本，而且在實踐中完全不可行。此時就應采取民主原則，少數服從多數，如果享有土地使用權2/3以上的農戶同意流轉，就應當允許土地流轉。對不愿意流轉土地的農民，集體可在土地流轉前，聘請專業機構對全部土地進行等級認定，為其在其他位置置換相同等級、相同面積的土地。

（三）構建市場為主、政府為輔的集體土地價格形成機制。

市場經濟的核心就是市場機制在資源配置中起基礎性作用，土地作為基本的生產要素之一也不應例外，在土地承包經營權流轉中也應堅持市場機制的基礎性作用。然而，長期以來，我國農村土地一直沒有進入市場進行流轉，土地價值幾何，沒有明確的界定；如何界定土地的價格，也沒有統一的標準。目前土地流轉過程中一般是由用地方定價，而且價格在整個土地使用期間都保持不變，沒有考慮物價上漲因素，土地增值因素，導致農民無法分享土地增值收益。因此，在土地價格形成過程中，應引入市場機制，設立土地流轉中心，土地交易所等中介機構，讓市場自發形成價格。同時各地政府政府應制定土地流轉最低價格標準，明確土地流轉應采用浮動定價模式，讓土地價格在流轉期限內逐年增加。

（四）構建高效便捷的糾紛解決機制。

在土地流轉過程中，勢必發生糾紛。土地流轉糾紛能否公正、高效、及時的解決，也會影響農民權益。我國目前處于社會轉型期，社會矛盾劇增，司法機關公信力下降，如果大量的土地流轉糾紛涌入法院，不僅司法機關不堪重負，對流轉土地的農民來說也是一個無法承受的巨大成本。很多農民迫于高昂的司法成本，權利收到侵犯后選擇自認倒霉或者上訪甚至搞一些極端的群體性事件，因此，建議制定專門的法律，構建專門解決土地流轉糾紛的調解機構、仲裁機構和審判機構，使得農民能夠方便的獲得法律救濟。

結語：土地流轉在中國不僅僅是一個經濟問題，更是一個社會問題、政治問題。而農民利益保護又是土地流轉的核心問題。因此應在分清農民利益受損成因的基礎上，采取措施保護農民利益，特別是要大力發展農村教育事業，提高農民的科學文化水平、培養農民的法制意識和市場經濟意識，提高農民的自我保護能力。

參考文獻：

【1】田霞，王文昌.農地流轉中農民土地權益保護問題探析[J].山西農業大學學報，2009，8(5):461-464.

【2】經濟人假設.百度百科.http://baike.baidu.com/view/61950.htm.

【3】楊慧.完善土地承包經營權流轉制度的法律思考（D）成都：西南財經大學.

【4】王利明.我國民法的基本性質探討 [J].浙江社會科學，2004，（1）:105.

【5】羅大鈞，魏波.完善我國農村土地承包經營權流轉制度的思考[J].內蒙古財經學院學報，2006(2):25-27.