公共管理中的人格化現象及其負面影響防治

【摘要】闡述公共管理中的人格化現象及其負面影響，探討公共管理中人格化現象負面影響的防治措施。

【關鍵詞】公共管理人格化現象負面影響防治

【中圖分類號】G【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2012）10C-f1163-02

隨著當代中國經濟的發展，改革的深入與和諧社會的建設，公共管理的作用越來越為社會所重視。與此同時，公共管理中的人格化現象日益凸顯，其帶來的負面影響嚴重降低了公共管理的質量與效能，給人民、政府和社會帶來較大危害，需要采取有效措施進行防治。

一、公共管理中的人格化現象

公共管理中的人格化現象是指與封閉性的、小群體性的農業文明社會相對應的，以“人情一身份”關系為隱性規則，建立在特殊主義取向的制度基礎之上，缺乏明確的、顯性的理性規則，或即使具備一定的明確規則，但在真實的管理過程中由于“熟人社會”的影響力而導致理性規則失效的現象。公共管理中的人格化現象具有明顯的非理性、不確定性、無序性。公共管理中的非人格化是理性的，以效忠組織或國家為基礎，個人的服從對象是個人擁有的特定職務；入職分離，個人只是某一特定職位的責任人，個人手中的權力只是公共權力在其身上的一種體現。而公共管理中的人格化是非理性的，以效忠某個特定的人為基礎，即個人的服從對象是擁有特定職務的個人人、職不分，職位的公共權力被異化為個人的私權，用來為個人、謀取私利。

在人格化的公共管理模式中，官員的任免和升遷是由統治者個人的意志決定的，官員為了獲得和維持手中的權力，會竭盡全力地效忠和討好統治者，由此形成對統治者的人身依附關系，淪為統治者的統治工具。公共權力在行使過程中，時常受到血緣、地緣和人情關系的影響，導致法規制度的執行因人而異。因此，公共管理就會呈現出非理性和不穩定性，主要表現為理性規則的缺失和理性規則的失效。目前，人格化現象在我國公共管理中普遍存在。例如，國家以惠民為目的的保障性住房政策，執行下來卻被披露存在大量以權謀私現象，很多保障性住房被一些官員或者官員的親戚和朋友非法占有；看病就醫等公民理應享有的權利，卻因為沒有“熟人”操辦也許很難實現；購買緊俏商品、分房、申領中意車牌、違章處罰等，甚至在法律執行過程中都存在著因人而異的不公平現象。

二、公共管理中人格化現象的負面影響

（一）獨斷專行

由于人格化的公共管理實行集權化的領導和專制化的決策，獨斷專行的情況變得非常普遍。一方面，官員的角色身份是統治者進行統治的工具，無條件地依附于統治者，是他們獲得和保存權力的前提條件。另一方面，官員的權限難以受到限制，官員占有職位和實際的行政管理資源為自己和統治者謀取利益。

（二）管理隨意

由于缺乏理性規則和有效制約，人格化的公共管理中充滿了隨意性和不穩定性。機構設置存在隨意性，人員使用存在主觀性，規則稀缺；職責一權利一義務關系不明確；公共管理中血緣、地緣、人情關系時常支配著公共權力行駛的方向，致使法律、規則因人而異；小團體主義盛行，部門主義、地方主義、個^、主義、本位主義泛濫。

（三）法制缺位

由于相關法律法規不健全，法律執行過程中統治者將個人意志凌駕于法律之上，加之特殊主義取向使得法律法規的執行結果因人而異，人格化公共管理中的不公現象突出，法制嚴重缺位。

（四）效率低下

由于官員的任免是依靠人情關系，并不考慮實際能力的，因此官員普遍缺乏行政管理知識和技能，加上小團體主義盛行，官員為了一己私利各自為政，導致資源浪費和管理效率低下。

（五）腐敗滋生

權力的高度集中，使官員手中壟斷著大量的公共資源，加上法律監管和道德約束的雙重缺失，導致公權被私用，腐敗滋生。

三、公共管理中人格化現象負面影響的防治措施

鑒于上述負面影響已經嚴重妨害我國社會主義現代化建設和國家民族的發展，探討如何防治公共管理中的人格化現象的負面影響就有著重大的現實意義。可以從以下六個方面考慮相應的防治措施。

（一）培育公共理性精神

要防治公共管理人格化現象導致的公共管理的隨意性和不穩定性，實現由人格化向非人格化轉化，需要在公共管理中培育公共理性精神。公共理性精神體現在民主、法治、規范、高效、普遍主義、實事求是和輕人情重契約的價值取向上，具體表現為公共管理制度的規范化，公共管理行為的專業化和中立化，以及官員任免和升遷的功績主義原則等。

（二）構建市場化公共管理模式

傳統的政府單中心治理模式已經難以適應當今復雜多變的環境，它還為公共管理的人格化提供了體制土壤。因此，需要在契約精神的基礎上，構建由政府、社會、企業、公民組成的多中心的市場化公共管理模式，在原有治理手段的基礎上借助包括私域治理工具在內的各種手段，以應對各種公共難題，增強公共管理的合法性和科學性，從而達到有效防治公共管理中人格化現象負面影響的效果。

（三）完善公共管理組織結構

新公共管理學理論所提供的組織理論，對于完善我國公共管理組織結構有一定啟發：由金字塔結構向扁平結構轉化，由權力中心主義向服務中心主義轉化，由集權向分權轉化。按照任務目標原則，專業分工與協作原則，指導統一原則，有效管理幅度原則，責權利相結合的原則，集權與分權相結合的原則，穩定性和適應性相結合的原則，精簡機構的原則等組織結構設計原則，努力理順各公共管理組織的組織結構和各崗位職責，合理分工，明確職責。

（四）加強民主法制建設

必須堅定人民是國家的真正主人的信念，堅決把人民利益擺在第一位，堅持全心全意為人民服務的宗旨，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。公職人員應該正確認識和擺正自己的位置，真正成為人民謀福利、為人民服務的社會公仆。強調依法行政，切實做到有法必依，執法必嚴，違法必究。通過建立健全法律法規，以立法的形式明確各級公共管理組織和各級工作人員的責權利，制定各項日常工作制度和行為規范，大大降低公共管理中的隨意性。通過完善人員編制法、行政程序法等控制機構膨脹，解決公共管理中程序缺失的問題。

（五）建立健全監督機制

當前社會監督存在的知情權難以保障，監督主體缺乏應有的權威，監督主體意識淡漠，監督機制不足等問題，影響了社會監督的威力與效能。實現權利系統對行政權力系統的合理約束，保證權力在陽光下運行，推行政務公開是前提，建設新型文化、培育民主意識是基礎，完善社會監督機制、實現社會監督制度化是關鍵。可通過完善政務公開、群眾投訴和各種行政監督措施，進一步健全行政復議、行政訴訟、行政賠償等各種責任追究機制和司法救濟制度，確保對行政權力運作的有效制約，從而真正實現全面的監督與監管。

（六）推進道德建設

外在監管和內在道德的缺失是公共管理人格化現象存在的主要原因，因此要防治公共管理中的人格化現象，推進公共管理領域的道德建設勢在必行。公共管理中的道德建設可以從公共管理制度人手，將道德因素導入制度的設計和建設中；在公共管理人員的選聘、任用和晉升等測評機制中，強化對道德素質的評判和培養；在對公共管理人員的道德教育和培訓中，加強個人品德和清廉思想的教育。

（責編 吳筱）