以改革攻堅破解三農難題

黨的十六大以來，我國糧食產量實現“九連增”、農民增收“八連快”，三農發展進入又一個“黃金期”，其根本原因，正是新一輪農村改革釋放出巨大活力。

人們依稀記得2002年，我國三農問題突出：糧食生產多年徘徊，加入世界貿易組織后，我國農業面對國際市場的激烈競爭，國家糧食安全面臨挑戰；城鎮化進入加速階段而農村發展嚴重滯后，成為我國現代化進程中的“短腿”；農民收入增長緩慢而負擔沉重，農村干群關系緊張。

黨的十六大提出了全面建設小康社會的宏偉目標，并明確指出：重點難點在農村。毋庸諱言，三農問題是歷史進程中逐漸形成的，我國進入“總體小康”社會后更加凸顯，破解絕非易事。

從糧食流通體制改革破題

1992年，我國完全放開了糧食消費市場，居民購買糧食不再依賴國有糧店，讓糧票退出了歷史舞臺。但是，基于糧食的敏感性，農村糧食收購市場一直未敢放開，而采取由政府和農民進行合同訂購的方式。直到黨的十六大提出健全社會主義市場經濟體制改革目標之后，結合多年糧食消費市場化改革和糧食收購政策的實踐，2004年我國最終在農村開啟了糧食收購市場化改革。

糧食消費市場的放開，理順了糧食收購價格和消費價格的關系，改善了糧食比較效益偏低的狀況，有效地調動了農民種糧的積極性。我國糧食總產量在1998年曾達到5.12億噸。但是，隨著糧食創紀錄地增產后，國內糧食供求關系發生了很大變化，依賴傳統的國有糧食部門收購農民的糧食越來越靠不住。放開糧食收購市場前，很多糧食主產區的國有糧食收購部門，一方面伸手向國家索取大量的財政補貼，另一方面以糧庫已滿或者糧食質量不合格為由不收購農民生產的糧食。1998～2002年，農村賣糧難和糧食銷售價格低迷問題十分突出。

是改革糧食流通體制？還是退回到糧食合同收購和憑票供應糧食的僵化體制？顯然，糧食流通體制改革不能走回頭路。

在黨的十六大后，放開糧食收購市場，糧食流通體制改革開始克艱攻難。允許農民根據市場自主決定糧食生產和糧食銷售，國家相應地建立了糧食補貼和托市收購制度。

為了更好地保護糧農利益，在放開糧食收購市場的過程中，國家還建立起小麥和稻谷的最低收購價格制度以及玉米和大豆等的臨時收儲制度。最低收購價格政策和臨時收儲政策的實施，對于防止糧食價格過度下跌和農民賣糧難發揮了極其重要的托市作用，有效地保護了糧農的利益。

實踐證明，放開糧食收購市場，并相應建立起對種糧農民的補貼和托市收購制度，總體上比較成功。

農村稅費改革打破怪圈

20世紀末，我國農民負擔沉重。農村稅費改革前，農民不但需要繳納法定的農業稅，而且還需要上繳各種攤派和提留，甚至一些地方干部借機“搭便車”收費，以牟取私利和為部門謀取利益。當時，社會上流行“頭稅（指法定的農業稅）輕，二費（指農村公益事業收費）重，三費（指搭便車收費）是個無底洞”的順口溜。據當時一些典型調查資料，農民人均負擔農業稅只有幾十元，但是各類名目的收費可能達幾百元，而隱性負擔更重。

本世紀初，國家在一些地方啟動了農村稅費改革試點，核心是取消農村各類收費，統一只收取農業稅。客觀地說，在上級政府的嚴格監管下，農村稅費改革試點初期階段還算成功。但是，一段時間以后，農民負擔反彈問題又凸顯出來。如何打破農村稅費改革不斷而農民負擔呈加重態勢的怪圈，讓歷史上“皇糧國稅”每輪改革后農民負擔就會加重一次的“黃宗羲定律”不再成立？農民負擔減不下來，根源在于針對農民而特別征繳的稅費和相應的農村財政制度。減輕農民負擔難做到，干脆就讓農民不再有制度性的負擔。

據相關資料數據，廢除農業稅后，每年直接減輕農民負擔1335億元，農民人均減負約140元。與農村稅費改革相對應，我國相應地逐步建立起農村公共財政體制，明確了中央財政和各級地方財政對于農村基礎設施建設和公共服務的重要職責。同時，為了加快農村發展，調動農民在建設社會主義新農村中發揮主體作用，又建立了一事一議制度。

農村綜合改革是制度創新的關鍵

從根本上解決農民負擔過重問題，不僅在于廢棄舊的農村財政體制，而且關鍵在于能否重建農村公共財政體制。黨的十六大以后，我國啟動了農村綜合改革，不但全面廢除了農業稅（費），結束了2600多年農民交稅的歷史，而且按照公共財政的要求，推進農村義務教育、鄉鎮機構和農村財政改革，讓農民和城鎮居民一樣享受公共服務與繳費不掛鉤。

過去長時期內我國實行城鄉二元體制，農村公益事業成本費用由農民負擔。按照農村教育農民辦的邏輯，農村義務教育達標向農民攤派，農村教師工資由農民負擔。據資料，農村稅費改革前，很多地方農村教育經費占鄉鎮財政支出的70%左右。農村義務教育達標形成的鄉村債務和拖欠教師工資現象十分普遍。由于可以向農民收稅收費，鄉鎮機構過分臃腫，精簡困難，鄉鎮財務十分混亂。

黨的十六大開啟的農村改革，不但徹底廢除了隨時都可能加重農民負擔的農村稅費制度，而且確立了城鄉一體化的公共財政體制，讓公共財政照耀廣大農村。在廢除農村稅費后，國家加大了轉移支付力度，并增加專項財政經費。相應地，建立起了縣級財政保障農村義務教育經費的機制。目前，我國農村義務教育實行了全免費，中央財政支出了近千億元負擔起農村義務教育達標時期的鄉村債務。同時，在農村綜合改革中重點深化鄉鎮機構改革，撤鄉并鎮，強化基層政府服務職能，推行省直管縣和鄉財縣管。

隨著我國農村綜合改革不斷取得實效，公共財政覆蓋農村范圍不斷擴大，國家開始著手解決貧困農民生活問題、農民看病難看病貴問題和農民養老問題，目前基本建立了面向廣大農民的新型農村合作醫療制度、最低生活保障制度和社會養老保險制度。農村綜合改革，從延伸和擴大公共服務覆蓋范圍向最終建立城鄉均等化的公共服務制度推進，使農村干群關系持續改善，農民權益得到有效保護，農村社會更加和諧穩定。

在充分肯定新時期農村改革突破和制度創新成效的同時，還必須看到我國三農政策設計還存在著不完善的問題，執行過程中還存在著執行不到位、農民對政策執行滿意度不高和少數干部以權謀私等突出問題。這些問題的出現，不僅使我國強農惠農富農政策實施效果大打折扣，影響了現代農業和新農村建設推進進程，而且強化了一些地方對財政支農資金的依賴，影響了農民對黨的政策執行的信任。

為此，還需要加強頂層設計，著眼于破除城鄉二元體制障礙，穩定完善農村基本經營制度，深化農村土地制度和林權等改革，保護農民物質利益和民主權益，創新農村體制機制，激活農村生產要素，推進全面小康社會建設。

作者單位：中國社會科學院農村發展研究所