做好地方立法工作需要把握的幾個(gè)問(wèn)題

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，地方人大及其常委會(huì)需要適應(yīng)新形勢(shì)下地方立法工作面臨的任務(wù)和要求，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)工作，著力提高立法質(zhì)量。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，結(jié)合工作實(shí)際，要著力研究和把握以下幾個(gè)方面。

積極拓展地方立法工作的空間

地方性法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，地方立法必須遵循法制統(tǒng)一原則。依照立法法，國(guó)家專屬立法權(quán)包括十個(gè)方面，范圍幾乎包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域。地方立法的權(quán)限范圍，一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嶋H情況作出具體規(guī)定的事項(xiàng)；二是屬于地方性事務(wù)的事項(xiàng)；三是全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)之外，尚未制定法律行政法規(guī)的事項(xiàng)。隨著國(guó)家法律體系的不斷完備和行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等法律對(duì)地方立法作出的限制規(guī)定，地方在制定實(shí)施性法規(guī)時(shí)，在涉及相關(guān)的權(quán)利義務(wù)或者制度上要有所創(chuàng)新很難。面對(duì)復(fù)雜的實(shí)際狀況，地方立法必須把自身擺在法律體系框架內(nèi)，把握好地方立法的權(quán)限范圍、地位作用及工作重點(diǎn)，配合國(guó)家立法進(jìn)程和法律體系完善的要求，結(jié)合本省實(shí)際，積極開(kāi)展立法工作。要重點(diǎn)加強(qiáng)法律法規(guī)的配套建設(shè)工作，抓好實(shí)施性法規(guī)的制定，突出地方特色，在補(bǔ)充細(xì)化上下功夫，增強(qiáng)可操作性，保證法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域的貫徹執(zhí)行。對(duì)于“地方性事務(wù)”，法律雖然沒(méi)有明確的界定，但不能理解得過(guò)于狹窄，只要是具有地方特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展、文化、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域的事項(xiàng)，都可以緊密結(jié)合本地實(shí)際，主動(dòng)拓展自主性立法的范圍，使地方立法及時(shí)回應(yīng)本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)于尚未制定法律、行政法規(guī)，又不專屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又確實(shí)需要規(guī)范的事項(xiàng)，在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，充分發(fā)揮地方立法的主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

著重加強(qiáng)地方立法工作的協(xié)調(diào)

“立法就是要在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀”，如何砍好這一刀，需要在協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系上下功夫，這也是當(dāng)前地方立法工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)之一。立法中往往涉及到政府權(quán)力與責(zé)任的劃分，部門管理權(quán)限的爭(zhēng)奪，部門職責(zé)不清相互推諉，或者僅僅從本部門的行政管理需要出發(fā)考慮問(wèn)題等情況，導(dǎo)致立法協(xié)調(diào)工作任務(wù)很重，難度很大。一些由人大專門委員會(huì)提議案的綜合性法規(guī)，涉及部門多，有些部門積極性不高，協(xié)調(diào)難度大，一定程度上影響了地方立法工作的效率和質(zhì)量。以往我們采取的基本做法是，政府對(duì)部門重大職能交叉未作協(xié)調(diào)并合理解決前，不宜提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議；提請(qǐng)審議的法規(guī)案中已經(jīng)協(xié)調(diào)解決的，人大常委會(huì)原則上不再處理相關(guān)異議；由人大專門委員會(huì)起草法規(guī)案的，涉及政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的內(nèi)容，要提前與政府充分溝通；在常委會(huì)審議階段的重要問(wèn)題，需要省政府進(jìn)一步協(xié)調(diào)決定的，由常委會(huì)辦公廳向省政府辦公廳正式發(fā)函，請(qǐng)省政府研究、協(xié)調(diào)，提出處理意見(jiàn)。為了解決好立法工作的協(xié)調(diào)問(wèn)題，一方面要抓好幾個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。在編制立法計(jì)劃時(shí)，法工委要發(fā)揮綜合作用，反復(fù)與專門委員會(huì)、政府法制部門溝通協(xié)調(diào)，使各方對(duì)立法項(xiàng)目的必要性、可行性等重大問(wèn)題形成共識(shí)。在起草過(guò)程中，發(fā)揮提前介入的作用，及時(shí)了解法規(guī)案的焦點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，就容易產(chǎn)生爭(zhēng)議的機(jī)構(gòu)設(shè)置、事權(quán)劃分等問(wèn)題，與起草部門、政府法制部門溝通會(huì)商；另一方面要重視發(fā)揮好人大及其常委會(huì)作為地方立法機(jī)關(guān)的權(quán)威作用和綜合作用，建立從立項(xiàng)到起草、審核、審議、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制。比如，健全完善省人大法制委、常委會(huì)法工委與各專門委員會(huì)、省政府法制辦等部門聯(lián)系協(xié)調(diào)的工作制度，保證一般層次的立法協(xié)調(diào)經(jīng)常有序開(kāi)展。建立省人大常委會(huì)、省政府立法統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)處理研究立法過(guò)程中的突出問(wèn)題，保證高層次的立法協(xié)調(diào)及時(shí)順利進(jìn)行。人大常委會(huì)也要督促政府內(nèi)部完善協(xié)調(diào)機(jī)制，保證部門職責(zé)明確清晰，不交叉打架。

努力抓好地方立法工作的幾個(gè)環(huán)節(jié)

一是解決“大而全”、“小而全”的問(wèn)題。法律體系形成后，地方立法的一個(gè)重要任務(wù)就是制定實(shí)施性法規(guī)，與國(guó)家法律相配套。實(shí)施性法規(guī)強(qiáng)調(diào)的就是針對(duì)地方實(shí)際，突出細(xì)化補(bǔ)充完善的功能。因此，今后地方立法要重點(diǎn)避免和解決以往“大而全”、“小而全”的問(wèn)題，多搞簡(jiǎn)潔明了的“若干規(guī)定”，有幾條規(guī)定幾條，少搞“條例”、“辦法”。二是處理好立法資源的配置問(wèn)題。隨著法律體系的形成，經(jīng)濟(jì)方面的立法已經(jīng)比較齊備和完善，但社會(huì)管理和服務(wù)方面的立法還存在不足。社會(huì)領(lǐng)域和其他領(lǐng)域不斷出現(xiàn)新情況、新問(wèn)題，中央提出創(chuàng)新社會(huì)管理，這些都對(duì)地方立法特別是社會(huì)領(lǐng)域立法提出了新課題。地方立法要在注重經(jīng)濟(jì)立法的同時(shí)，更加注重社會(huì)領(lǐng)域和其他領(lǐng)域的立法，突出保障和改善民生，加強(qiáng)創(chuàng)新社會(huì)管理和服務(wù)，使改革開(kāi)放的成果更好地惠及廣大人民群眾。三是維護(hù)好法律體系的和諧統(tǒng)一。從地方來(lái)說(shuō)，要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有法規(guī)的清理、修改，解決法規(guī)與上位法相抵觸、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)、與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相違背、束縛生產(chǎn)力發(fā)展、操作性不強(qiáng)的問(wèn)題，維護(hù)法制統(tǒng)一。同時(shí)，針對(duì)實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)的法律、行政法規(guī)之間的法律沖突或者由于法律、行政法規(guī)出臺(tái)較早、規(guī)定較為原則，不再適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展變化等問(wèn)題，及時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)提出修改建議。

不斷完善地方立法工作的機(jī)制

地方立法需要在已有的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善立法不同階段的工作機(jī)制。一是在立法規(guī)劃、計(jì)劃的制定上，要完善立法選項(xiàng)機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在選項(xiàng)工作上的主導(dǎo)作用，更加合理地配置立法資源。加強(qiáng)對(duì)立法項(xiàng)目必要性、可行性等前期的評(píng)估論證，提高立項(xiàng)決策的科學(xué)性、民主性，從源頭上把住立法項(xiàng)目的質(zhì)量關(guān)。二是完善提前介入機(jī)制。要進(jìn)一步對(duì)提前介入的時(shí)機(jī)、深度以及需要把握的重點(diǎn)等問(wèn)題做出明確規(guī)范，由程序性介入轉(zhuǎn)為實(shí)質(zhì)性介入，加強(qiáng)對(duì)法規(guī)草案的基本內(nèi)容和涉及的重要問(wèn)題的調(diào)研論證，加強(qiáng)對(duì)法規(guī)起草單位的引導(dǎo)和影響。三是重視法規(guī)清理工作的機(jī)制建設(shè)，明確清理的標(biāo)準(zhǔn)、程序，清理結(jié)果的運(yùn)用等等，特別是要將清理工作與立法計(jì)劃的制定、法規(guī)的修改廢止有效結(jié)合，推動(dòng)清理工作常態(tài)化、規(guī)范化、制度化。四是完善立法后評(píng)估機(jī)制，明確立法后評(píng)估的法律地位，建立更加科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、程序和規(guī)范，探索將后評(píng)估工作與執(zhí)法檢查有效結(jié)合，將評(píng)估結(jié)果作為法規(guī)清理、修改廢止的依據(jù)，提高評(píng)估工作的實(shí)效性。

切實(shí)提高地方立法人員的自身素質(zhì)

我們國(guó)家實(shí)行的是成文法制度，即立法機(jī)關(guān)制定法律法規(guī)后由司法機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)規(guī)定來(lái)審理案件。所以，從理論上講，立法人員的素質(zhì)應(yīng)當(dāng)比司法人員的素質(zhì)高。而我們國(guó)家規(guī)定司法人員要具備司法資格準(zhǔn)入證，而立法人員則沒(méi)有準(zhǔn)入資格，導(dǎo)致立法人員的門檻低于司法人員的門檻，這是矛盾的。因此，要把立法隊(duì)伍建設(shè)作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作來(lái)抓。要把好立法隊(duì)伍的準(zhǔn)入關(guān)，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擇優(yōu)錄取，把那些政治強(qiáng)、作風(fēng)正、業(yè)務(wù)精的優(yōu)秀干部充實(shí)到立法工作隊(duì)伍中來(lái)。要加大培訓(xùn)力度，高度重視對(duì)立法人員特別是中青年干部的培養(yǎng)，通過(guò)理論研討、在職學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等多種方式，培養(yǎng)高素質(zhì)、高層次的地方立法人才。要加強(qiáng)立法隊(duì)伍的交流輪崗，讓優(yōu)秀人才到新的崗位接受鍛煉，全面提高素質(zhì)。要建立健全地方立法工作的保障機(jī)制，為立法隊(duì)伍創(chuàng)造良好的工作環(huán)境和條件，保障立法工作的順利開(kāi)展。