事權(quán)劃分:最難啃的一塊硬骨頭

政府間事權(quán)的合理劃分是處理好政府間財政關(guān)系的邏輯起點。沒有合理的事權(quán)劃分，就不會有規(guī)范化的政府間財政關(guān)系。

縱觀我國政府間事權(quán)劃分狀況，可以從兩個維度來考量。

第一，原有存量事權(quán)的劃分，大致定格在1994年分稅制的框架之內(nèi)。期間政府間財政關(guān)系的調(diào)整，大都以收入為主線展開，如所得稅分享改革、燃油費稅改革等。而零星進行的政府間事權(quán)微調(diào)，如部分高校、地勘、煤炭下劃，以及地方部分石油事權(quán)上收，或者通過央企兼并上劃的企業(yè)，也都具有“收好放壞”的特征。政府間事權(quán)劃分的滯后，致使分稅制成為“一盤沒有下完的棋”。

第二，其后新增的事權(quán)，基本采取上下“共事”的形式。這一現(xiàn)象在2000年之后尤為突出，如義務(wù)教育、社會保障、“三農(nóng)”問題、生態(tài)環(huán)境等，在公共財政思想指引下，一些長期政府作用領(lǐng)域缺位的“事權(quán)”逐漸得以重視。這些新增事權(quán)的制度設(shè)計，大都采取自上而下的命令形式，并以“上級決策，下級執(zhí)行，經(jīng)費分區(qū)域分級分比例分擔(dān)”的原則加以維系，形成了從中央到地方的相同事權(quán)。這樣做，表面上看較好實現(xiàn)了改革目標，但這種不加區(qū)別的事權(quán)劃分，背離了分稅制的初衷，是“條條”干預(yù)“塊塊”的另一種表現(xiàn)，較難充分體現(xiàn)千差萬別的公共產(chǎn)品需求，不利于長遠的公共財政制度建設(shè)及其可持續(xù)運行。

1994年實行分稅制時，我們按照“事權(quán)與財權(quán)相匹配”的原則來設(shè)計，而在實踐運行中，面對不斷出現(xiàn)的基層財政困難，2007年又開始尋求“事權(quán)與財力相匹配”，2013年則進一步升華為“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”?？梢?，這是一個重要的認知變化過程。

長期以來，“上下不清，左右不明”“你中有我，我中有你”，形象刻畫了我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任不清晰、不規(guī)范、不合理的問題。以2013年為例，中央財政一般預(yù)算收入占全國的比重為46.6%，而支出占比僅為14.6%，二者離差高達30個點，明顯存在著“大馬拉小車”的現(xiàn)象，或稱事權(quán)不足。同樣，對地方財政而言，則是“小馬拉大車”，或稱事權(quán)過度。政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分上的“越位”“缺位”問題，降低了分稅制財政管理體制功效，成為新一輪財稅制度改革的重中之重。

政府間事權(quán)劃分是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面利益關(guān)系再調(diào)整，也是最難啃的一塊硬骨頭。就基本的改革而言，一是按照黨的十八屆三中、四中全會的“決定”精神，在充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用基礎(chǔ)上，合理界定政府與市場的邊界，依法推進各級政府間事權(quán)規(guī)范化、法治化，研究出臺政府間財政關(guān)系法。二是按照外部性、信息處理的復(fù)雜程度與激勵相容三原則，重新梳理、評估、界定各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任。三是有效兼顧事權(quán)、財權(quán)與財力三者間的關(guān)系。在新一輪財稅改革中，要達成“事權(quán)與財權(quán)匹配是體制設(shè)計的起點、事權(quán)與財力匹配則是體制執(zhí)行的結(jié)果”基本共識，特別是賦予地方政府合理的、相對獨立的事權(quán)，必要的財政權(quán)(一定的稅收調(diào)節(jié)權(quán)、較為完整的支出權(quán)、適度規(guī)模的舉債權(quán))，以及與履行職責(zé)相適應(yīng)的財力基礎(chǔ)。