結構性減稅，為何公眾感受不到

不少學者早就發現了減稅和減支是硬幣的兩面，主張減稅必先減支。但是，推出減稅政策容易，實現減稅的另一面——減支卻不是那么容易。

減多少增多少是一筆糊涂賬

財政部不久之前公布的數據顯示，2012年1-8月全國累計完成財政收入82330億元，同比增長10.8%，其中稅收收入70626億元，同比增長8.9%，非稅收收入11704億元，同比增長24.4%。這些數據告訴我們兩個重要信號：第一，財政收入和稅收收入增長再次超過了GDP增長，宏觀稅負勢必將進一步提升；第二，與去年同期比，雖然稅收收入增幅大幅回落回落19.4個百分點，但“堤內損失堤外補”，稅收收入下降的同時非稅收收入卻罕見地大幅增長。

近年來，公眾對我國稅負持續走高一直質疑聲不斷，特別是在中國經濟不景氣的當下，要求大力推行減稅以幫助中國經濟走出困境已經成為大家的共識。但是，實際情況卻是，2007年，我國小口徑宏觀稅負稅收收入占GDP比重為17.7%，2011年為19.0%，2012年上半年上升為24.2%；而中口徑宏觀稅負財政收入占GDP比重2007年為19.9%，2011年為22.0%，2012年上半年這一比例更是陡升為28.1%。如果計算大口徑宏觀稅負還包括社會保障基金收入、土地出讓金收入，以及其他各種制度外收入，則現在這一比重很可能會超過35%。因此，一個不爭的事實是，2007年開始正式提出的“結構性減稅”政策年年喊，年年提，而宏觀稅負卻一路走高，民眾能感受到的減稅力度也始終不是很明顯。

從2007年以來，我們實施的主要減稅措施有：生產型增值稅向消費型增值稅的轉型、營業稅改征增值稅試點、利息稅停征、降低部分進口產品關稅、提高個人所得稅起征點、提高個體企業增值稅和營業稅起征點、降低微型企業和小微企業的所得稅稅率等等。這其中，可圈可點的要數提高個人所得稅費用扣除標準，其他的則更側重于進行稅制改革，所涉及的減稅規模并不大。而與此同時，一系列普遍性的增稅政策雖有些是收費但實質卻類似于征稅也悄然推出，如開征地方教育費附加、代征工會經費、代征殘疾人保障金、消費稅擴圍并提高稅率、嚴增土地增值稅和二手房交易稅、大幅提高資源稅稅率和車船稅稅額等等。雖有減有增，但減多少增多少，至今沒有看到相關的統計數據，可以說是一筆糊涂賬。

造成這一糊涂賬的關鍵原因在于“減稅”之前的“結構性”這一定語。即“結構性減稅”不是追求全面減稅，而是有增有減，這樣導致的結果就是減稅政策約束性太小而彈性太大。減什么，減多少，增什么，增多少，并沒有明確和定量的目標。也就是說，到目前為此，“結構性減稅”更多的還僅停留在一種政策方向或政策口號上，還缺乏實際可操作的和可預期的減稅目標、減稅路徑和分階段的實施步驟。因此，“結構性減稅”喊了好些年，公眾的直接感受卻是減的少而增的多，這就可以理解了。

其實，即使沒有新出臺增稅政策，依靠稅收征管的彈性照樣能實現事實上的增稅，即名義稅負不變而實際稅負可能上升。筆者所在的課題組曾通過模型測算發現，征管因素和經濟因素對稅收增長的貢獻基本呈顯著的反向關系，即經濟形勢好的年份，稅務機關的征管力度就減弱，經濟形勢不好的年份，稅務機關的征管力度就明顯加強。今年6月底，很多地方稅務機關就曾以“大會戰”的方式“突擊”征稅來確保“時間過半任務過半”。之所以出現橡皮筋一樣想緊就緊、想松就松的稅收征管彈性，主要是由于稅務機關的工作一直受制于各級政府的“以完成既定財政收入計劃為中心”的指令性行政思維。時至今日，隨著征管力度的不斷強化，稅收征管這根皮筋也已經快被拉到了極限，稅收潛力繼續發掘的空間有限。在這種情況下，政府部門不得不把目光轉向了稅外收入，于是就有了非稅收收入的快速上揚。

減稅必先減支

總之，減稅不容易。即使名義稅負降低了，額外設立收費名目或者以加強征管的名義強制征稅，企業減負照樣無從談起。只是，我們不禁要問：為什么企業實際稅負遲遲減不下來？

筆者認為，根本原因在于各級政府的支出缺乏有效硬約束。特別是在中國經濟下滑的今天，一方面經濟不景氣導致財政收入的自然增長后勁不足，而另一方面政府在全面主導經濟發展的道路上越走越遠，用于經濟建設方面的財政開支也越來越大。近三年來，我國財政支出以年均20%的速度在增長，為滿足支出，作為財政收入的主要組成部分——稅收收入，也就只能水漲船高了。財政部數據顯示，2012年上半年全國財政支出53893億元，增長21.3%，其中地方財政支出同比增長24%。在目前土地財政收入銳減的情況下，各地方政府又怎么可能自廢武功，給企業減稅呢？

實際上，不少學者也早就發現了減稅和減支是硬幣的兩面，主張減稅必先減支。但是，推出減稅政策容易，實現減稅的另一面——減支卻不是那么容易。究其原因，主要有三點：一是由于財政支出剛性作用，大幅減支需要決心和魄力；二是減支就等于減政績，各級地方政府可能不愿意；三是目前的預算編制缺乏有效約束力，增支容易減支難。

綜上，可初步得出的結論是，在目前的預算制度沒有得到改善之前，減支只能是政府部門使用各種手段創收失敗之后無奈的選擇，而不太可能是政府部門主動的、理性的合理削減。對此，筆者認為要切實減稅，可以從以下幾個方面去嘗試：第一，改進地方政府績效考核方式，政府要主動從經濟領域適當退出，著力打造有限政府、服務政府和責任政府，只有政府的歸政府，市場的歸市場，財政的剛性支出削減才有希望；第二，大力強化政務信息公開，推進預算監督和支出透明，給財政支出施加外界硬約束，特別是“三公經費”的削減還可以有所作為；第三，在控制支出支出即使不削減但至少不能增長過快的基礎上，將“結構性減稅”轉為整體減稅，明確減稅規模、減稅路徑和減稅時間表。

其實，考慮到民眾對社會福利和公共服務均等化的不斷增長需求，以及未來中國不可逆轉的人口老齡化趨勢，減稅只能是短期或中期內刺激中國經濟復蘇和產業轉型的救濟性政策。從這個意義上講，減稅不容易短期內如此，長期來看可能更是如此。