上海市住房保障的財稅配套政策

摘要：為健全住房保障體系，上海市在財政方面建立了一些支持機制，加大了財政的支持力度，還探索了一些有效的支持方式。在稅收方面，從保障性住房的房源籌措、運營管理和消費等環節都出臺了相應的優惠政策。上海市的房產稅試點有助于拓寬保障性住房建設資金來源渠道，能提高住房資源的配置效率，還能促進中央與地方關系的協調。

關鍵詞：住房保障；財稅政策；房產稅；上海

建立住房保障體系是在社會主義市場經濟體制中建設服務型政府的重要實踐，涉及到政府所履行的經濟調節、市場監管、社會管理與公共服務等各項職能，需要從財政和稅收等方面予以重點安排，為住房保障工作提供堅實的財政支撐和政策支持。在對住房保障體系的探索過程中，上海一直高度重視財稅配套問題。不僅嚴格貫徹落實中央有關部門的政策措施，而且注重結合實際情況積極開展試點。

一、 上海市住房保障的財政支持

多年來，上海一直在調整和優化財政支出結構，努力將有限的財政資源配置到關鍵領域和重點行業，形成了“三個聚焦”的思路，即聚焦惠民生、聚焦調結構、聚焦促和諧。其中，加大保障性住房的財政投入就是順民意、解民憂、惠民生的重要內容之一。

1. 建立財政支持機制。著眼于切實解決低收入家庭的住房困難，上海按照中央的統一部署，出臺了一系列推進住房保障體系建設的財政政策，建立了一些有效的財政支持機制。首先，明確住房保障專項資金的來源渠道。廉租住房保障資金的來源主要包括地方財政預算安排用于廉租住房保障的資金、從土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的資金、住房公積金增值收益扣除計提貸款風險準備金和管理費用后的全部余額以及中央劃撥的專項補助資金。另外，還設立了動遷安置專項補助資金和公租房專項資金，來源渠道主要是地方財政預算和土地出讓收入。其次，明確保障性住房免收的全國性及地方性非稅收入項目。廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房和動遷安置住房，一律免收各項行政事業性收費和政府性基金。其中，免收的行政事業性收費包括：防空地下室易地建設費、城市房屋拆遷管理費、工程定額測定費、白蟻防治費、建設工程質量監督費等項目；免收的政府性基金包括：城市基礎設施配套費、散裝水泥專項資金、新型墻體材料專項基金、城市教育費附加、地方教育費附加、城市公用事業附加等項目。再次，探索財政支持機制的新思路。上海計劃啟動實施一項新的政策，要求市與區縣從區縣商業性項目取得的土地出讓凈收益中各統籌15%，建立“上海市保障性住房專項資金”，用于全市保障性住房的重點項目建設。

2. 增加財政支持力度。近年來，上海不斷加大財政支持住房保障建設的力度。2008年，上海市區兩級安排廉租住房補貼資金21.3億元。2009年，上海廉租住房市級補貼為1億元，區級補貼約23億元，另外在政府性基金中提供城鎮廉租住房保障專項資金10.2億元。2010年，根據財政部《2010年政府收支分類科目》規定的新增科目，上海住房保障市級支出為17.2億元，政府性基金中城鎮廉租住房保障專項資金支出為16.5億元。從公開的信息看，多數區縣的住房保障支出在2010年有所增長，不僅表現在相對年初的預算上，而且體現于同比指數上。比如，黃浦區在2010年的住房保障支出為1.48億元，為年初預算的105.5%，相比前一年增長了8.3%；盧灣區在2010年的住房保障支出為0.63億元，為年初預算的100.7%，相比前一年增長了18.5%。

2011年，上海市本級財政預算的住房保障支出為22億元。此外，根據財政部相關規定，上海市在2011年的政府性基金中，用于廉租住房補貼資金、舊區改造資金等保障性住房支出為30億元，將在國有土地使用權收入（政府性基金）中予以安排。多數區縣在2011年的財政預算中所安排的住房保障支出也都有所增長。

3. 創新財政支持方式。住房保障建設任務繁重，資金需求巨大，僅僅依靠政府財政投入，難以保證住房保障建設的可持續性。因而，上海還積極創新財政支持方式，充分發揮政府財政投入的引導帶動作用，放大財政政策效能，通過采取財政貼息、政府資本金注入、稅費優惠等措施，吸引社會力量參與保障性住房的建設和運行管理，建立可持續發展的長效機制。比如，針對公共租賃住房的建設和運營難題，上海探索建立一批公共租賃住房運營機構。由市區兩級財政共同出資，向這些機構提供一定規模的資本金，從而使這些機構成為負責公共租賃住房投資、建設籌措、供應和租賃管理的主體，并引導各類社會投資主體參與公共租賃住房的建設和運營。

二、 上海市住房保障的稅收配套

稅收是國家為滿足社會公共需要，按照法律規定的標準和程序，強制、無償地取得財政收入的一種經濟活動，也是國家憑借公共權力參與國民收入分配和再分配的一種方式。根據不同時期的政治、經濟和社會發展總目標，國家會在既定的制度框架內對某些稅收采取相應的激勵和照顧措施，以減輕特定納稅人應履行的納稅義務，從而起到引導、規范和調控的作用。

住房保障體系的建設離不開稅收政策的支持。由于住房保障是一項保障和改善民生的工作，從國民經濟運行的角度看，也是一種收入再分配的方式，因而與稅收屬于同一范疇。從這種意義上說，對住房保障一些環節實行稅收優惠或予以免征，可以節省征稅成本，減少行政資源的浪費。而且，住房保障作為一種公共服務，社會意義遠大于經濟意義，因而應通過稅收優惠或相關措施，鼓勵各種社會力量參與住房保障工作。另外，對住房保障工作給予稅收配套，還體現了經濟社會協調發展的發展導向。

基于不同標準，可以將稅收分為若干種類。比如，按照課稅對象的不同，與住房保障相關的稅收可以分為流轉稅（包括營業稅）、所得稅（包括企業所得稅、個人所得稅）、財產稅（包括房產稅、契稅）、行為稅（包括印花稅）、資源稅（包括土地增值稅、城鎮土地使用稅）。再比如，按照稅收的計算依據為標準進行分類，又可以分為從量稅（城鎮土地使用稅）、從價稅（包括營業稅、企業所得稅、個人所得稅、契稅、土地增值稅等）。在此，為了全面描述上海圍繞住房保障體系而提供的稅收配套措施，擬從保障性住房的房源籌措、運營管理和消費等幾個方面進行分類。

1. 保障性住房房源籌措環節的稅收配套。

（1）城鎮土地使用稅。按照財稅[2008]24號、財稅[2010]42號、財稅[2010]88號等中央有關部門文件的規定，對廉租住房、經濟適用住房、改造安置住房和公共租賃住房的建設用地免征城鎮土地使用稅。在商品住房等開發項目中配套建造廉租住房、經濟適用住房、改造安置住房和公共租賃住房的，依據政府部門出具的相關材料，可以按這些保障性住房的建筑面積占總面積的比例免征城鎮土地使用稅。

（2）土地增值稅。對企事業單位、社會團體以及其他組織轉讓舊房作為保障性住房（包括廉租住房、經濟適用住房、改造安置住房和公共租賃住房），且增值額未超過扣除項目余額20%的，免征土地增值稅。

（3）印花稅。對廉租住房、經濟適用住房經營管理單位與相應保障性住房相關的印花稅予以免征。在商品住房等開發項目中配套建造廉租住房、經濟適用住房、改造安置住房和公共租賃住房的，依據政府部門出具的相關材料，可以按照各類保障性住房的建筑面積占總建筑面積的比例免征開發和建造單位的印花稅。

（4）契稅。對廉租住房經營管理單位購買住房作為廉租住房、經濟適用住房經營管理單位回購經濟適用住房繼續作為經濟適用住房房源、公租房經營管理單位購買住房作為公租房、經營管理單位回購已分配的改造安置住房繼續作為改造安置房源的，免征契稅。

（5）所得稅。企事業單位、社會團體以及其他組織捐贈住房作為廉租住房和公租房，符合稅收法律法規規定的，捐贈支出在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。個人捐贈住房作為廉租住房的，捐贈額未超過其申報的應納稅所得額30%的部分，準予從其應納稅所得額中扣除。

2. 保障性住房經營管理環節的稅收配套。

（1）營業稅、房產稅。對廉租住房經營管理單位、公共租賃住房經營管理單位按照政府規定價格、向規定保障對象出租廉租住房和公共租賃住房所取得的租金收入，免征營業稅、房產稅。但是，公租房租金收入與其他住房經營收入應單獨核算，未單獨核算的，不得享受免征營業稅、房產稅優惠政策。

（2）印花稅。對廉租住房、公租房租賃雙方簽訂租賃協議涉及的印花稅予以免征。

3. 保障性住房消費環節的稅收配套。

（1）印花稅。對廉租住房承租人、公租房承租人、經濟適用住房購買人涉及的印花稅予以免征。

（2）契稅。對個人購買經濟適用住房，在上海市現行3%契稅稅率基礎上減半征收。其中，首次購買90平方米及以下經濟適用住房的，憑上海市房地產交易中心出具的首次購房證明，契稅稅率暫按1%征收。

（3）個人所得稅。對個人按照法定途徑獲得的廉租住房貨幣補貼，免征個人所得稅；但對于所在單位以廉租住房名義發放的不符合規定的補貼，則不能免征個人所得稅。

4. 保障性住房稅收配套的管理。

為了做好各類保障性住房的稅收配套工作，上海市的相關部門建立了一種名單管理機制。對符合規定的保障性住房經營管理單位、建設項目以及開發企業名單，由上海市住房保障和房屋管理局通過書面形式定期向上海市地方稅務局提供。市地方稅務局收到名單后，負責將名單轉發給所屬稅務征收分局。各稅務征收分局據以辦理相關稅收的減免。

三、 上海市的房產稅改革試點

2011年1月27日，國務院常務會議同意在部分城市進行對個人住房征收房產稅改革試點，其中上海是試點城市之一。房產稅改革，不僅是我國稅制改革的一項重要內容，對建立健全住房保障體系也有著重大的推動意義。

1. 上海試點房產稅改革的政策內容。根據《上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》，上海試點的征收對象為自2011年1月28日起在上海行政區域內居民家庭在上海新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房（包括新購的二手存量住房和新建商品住房）和非上海居民家庭在上海新購的住房。在計稅依據上，參照應稅住房的房地產市場價格確定的評估值，評估值按規定周期進行重估。試點時期，暫以應稅住房的市場交易價格作為計稅依據。房產稅暫按應稅住房市場交易價格的70%計算繳納。

上海征收個人住房房產稅試點的適用稅率暫定為0.6%。但對于應稅住房每平方米市場交易價格低于本市上年度新建商品住房平均銷售價格2倍（含2倍）的，稅率暫減為0.4%。比如，根據上海市統計局公布的數據，上海市2010年新建商品住宅平均銷售價格為14 213元/平方米。因而，在2011年度，如果應稅住房的市場交易價格不高于28 426元/平方米的，則適用0.4%的稅率，否則要適用0.6%的稅率。

考慮到居民的合理居住需求以及其他情況，上海的試點方案規定了若干種稅收減免的情形。（1）上海的居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上住房的，合并計算的家庭全部住房面積（指住房建筑面積）人均不超過60平方米（即免稅住房面積，含60平方米）的，其新購的住房暫免征收房產稅；人均超過60平方米的，對屬新購住房超過部分的面積，要計算征收房產稅。其中，合并計算的家庭全部住房面積為居民家庭新購住房面積和其它住房面積的總和。（2）上海居民家庭在新購一套住房后的一年內出售該居民家庭原有唯一住房的，其新購住房已按規定計算征收的房產稅，可予退還。（3）上海居民家庭中的子女成年后，因婚姻等需要而首次新購住房，且該住房屬于成年子女家庭唯一住房的，暫免征收房產稅。（4）符合國家和上海市有關規定引進的高層次人才、重點產業緊缺急需人才，持有上海市居住證并在上海工作生活的，其在上海新購住房、且該住房屬于家庭唯一住房的，暫免征收房產稅。（5）持有上海居住證滿3年并在上海工作生活的購房人，其在上海新購住房、且該住房屬于家庭唯一住房的，暫免征收房產稅；持有上海居住證但不滿3年的購房人，其上述住房先按規定計算征收房產稅，待持有上海居住證滿3年并在上海工作生活的，其上述住房已征收的房產稅，可予退還。（6）其他需要減免或免稅的住房，由上海市政府決定。

上海在試點方案中明確規定，對房產稅試點征收的收入，用于保障性住房建設等方面的支出。

2. 上海試點房產稅改革對住房保障體系建設的意義。房產稅不僅能合理調節居民收入分配，改善社會收入分配結構，為住房保障體系建設創造更加適宜的宏觀環境，而且能正確引導住房消費，提高住房資源的配置效率，為住房保障體系建設營造更加有利的市場環境，更能改善地方政府的財政收支結構，為住房保障體系建設提供相對穩定的資金來源。

（1）拓寬資金來源渠道。上海的試點方案已經明確，房產稅收入主要用于保障性住房建設，這對拓寬保障性住房建設的資金來源渠道具有直接意義。盡管從目前的試點來看，房產稅收入在數額上尚不夠龐大，但從制度演進與國際比較的角度看，房產稅必將會是保障性住房建設的重要資金來源渠道。

（2）提高住房資源的配置效率。房產稅，既能抑制部分投機性的購房需求，又能引導部分投資者確立相對理性的購房需求，從而改善市場化商品住房的供求關系。由于市場化商品住房體系與保障性住房體系是相輔相成的，無論哪一個體系出現較劇烈的波動，都勢必會影響到另外一個體系。同樣，一個體系漸趨穩定，也會有助于另一個體系的平穩運行。因而，通過征收房產稅，提高住房資源的配置效率，可以減少住房保障體系所承受的壓力，為住房保障體系建設創造更加有利的市場環境。

（3）促進府際關系的協調。任何一項制度的有序運行都有賴于不同層級的各類主體能夠實現激勵相容。通過對部分個人住房征收房產稅，可以優化調整既有的稅制結構，減少地方政府對土地財政的依賴程度，改善地方政府的財政收支結構，更為重要的是，房產稅試點改革，在中央政府和地方政府之間能實現激勵相容，從而可以促進府際關系的協調。作為政府提供公共服務的一項重要內容，住房保障的順利推進無法離開協調的府際關系。因而，房產稅改革是一個推進住房保障體系建設的重要因素。

四、 完善財稅配套政策的建議

著眼于建立和完善分層次、多渠道、成系統的住房保障體系，上海市有關住房保障的財稅配套政策還需要在以下幾個方面予以推進。

1. 優化政府財政投入，提高公共資金使用效率。住房保障體系的建立和完善離不開政府的財政投入，這是由住房保障的公共服務屬性所決定的。不過，在加大政府財政投入的同時，要進一步優化投入結構，要更加聚焦基本公共服務，更加聚焦民生改善。比如，在不同的住房保障服務類型中，應將更多的財政投入于廉租住房、公共租賃住房和危房改造。另外，要逐步提高公共資金的使用效率，使有限的財政投入能盡可能地發揮保障效應。

2. 強化稅收引導力量，吸引社會資本投資。除了政府財政投入外，還應該通過相關政策的引導，吸引社會力量積極參與保障性住房的開發建設和運營管理。吸引社會資本的參與，既能彌補政府財政投入的不足，也能引導民間資本的合理流動，還能提升住房保障的多元化。比如，參與保障房建設運營的社會主體能獲得財政補貼，或享受稅收優惠或減免，或獲得貸款貼息。

3. 發揮財稅綜合效應，營造良好社會氛圍。對于上海等人口導入量較大的特大型城市，還需要發揮財稅政策的綜合效應，使各種社會主體能充分利用存量住房為眾多工作關系不夠穩定的流動人口提供宜居和實惠的租賃服務。比如，合格主體能獲得稅收減免，或能獲得低息貸款。

參考文獻：

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作者簡介：嚴榮，上海市房地產科學研究院副院長、副研究員，清華大學管理學博士。

收稿日期：2012-10-23。