國外協調勞動關系三方機制的發展及啟示(上)

協調勞動關系三方機制是市場經濟國家調整勞動關系的重要手段，也是現代市場經濟和管理制度形成的必然過程。在勞動關系發生根本性變革的中國，建立由政府、工會組織和雇主組織組成的三方協商機制并通過協商、對話解決勞動和社會保障中的重大問題，建立和諧勞動關系，促進社會發展和進步，已成為各方的共識。我國近年來三方協調機制發展較快，但距離建立較完善的三方機制還任重道遠。國外通過建立三方機制協調勞動關系已有近百年的發展歷史并已形成完善的法律和運作體系，其成功的經驗和失敗的教訓值得我們研究和思考。

一、國外勞動關系三方機制產生的歷史背景

三方機制，也稱社會伙伴關系，是市場經濟國家調整勞動關系的重要手段。勞動關系三方協商機制是國際工人運動的結果，其產生的直接動因是國際勞動立法運動的興起。到19世紀40年代，工人開始建立工會組織和政黨組織，實行統一行動維權。1901年，在瑞士成立了一個非官方的具有三方協商色彩、關于勞動事務的國際機構——國際勞動立法協會。1919年國際勞工組織成立，在組織原則和議事規則上采取三方性體制，明確規定了會員國的政府代表、雇主代表和工人代表在組織中的權力和義務，是勞資關系領域三方機制正式形成和發展的重要標志。國際勞工組織不僅在機構組成上具有三方性的鮮明特點，由政府代表、雇主代表、工人代表三方共同組成，而且活動宗旨也充分體現了其促進政府、雇主、勞方合作，共同改善勞動狀況，協調勞資關系，維護勞動權益的精神。二戰后，國際勞工組織積極倡導通過三方協商來解決勞資問題，制訂了諸多公約和建議書來推動、規范三方協商機制的建立和發展。二是政治民主制度發展的結果。在19世紀80年代前后，政府開始接受工人和工會進入議會參與立法。利用三方協商機制來影響和干預勞動立法的做法是資產階級及其政府進行政治改良的結果。企業個人或集團單向操縱勞動關系已為民主制度所不容，而以社會參與、三方或多方協商解決勞資沖突的做法開始得到社會的普遍認可。三是勞資矛盾突出，工會力量逐漸壯大。國際工人運動的發展，力量的不斷加強，同時也為了保持國家競爭力，政府和雇主也在一定程度上希望和工會穩定勞資關系，這也促進了三方協商機制的進一步發展。所以從本質上講，三方協商機制也是市場經濟、政治民主和社會需求等充分發展的產物。

（一）工業革命推動集體協商勞動和社會問題

西方工業革命以及隨之產生的現代企業制度是實現三方協商機制的經濟條件。隨著現代企業制度的建立，市場經濟條件下的勞資雙方在企業產權制度上涇渭分明，以公司制為主要形式的現代企業制度于19世紀末20世紀初在一些主要的資本主義國家出現，其要求就是重組生產要素，包括土地、資本、管理和勞動力等，從而使這些生產要素最大限度地發揮作用。在這種條件下，勞動力在整個生產過程中的地位不斷提高。與此同時，國際勞工立法和工會立法由限制逐步走向被承認，以保障勞工權益為基礎的集體談判和集體合同開始興起并發揮作用。自1904年至1919年國際勞工組織成立止，已有新西蘭、奧地利、德國、法國、荷蘭等國相繼頒布實施了集體談判和集體合同有關法規、制度。現代企業制度和集體合同制度是工業革命和工業化大生產發展到一定階段的必然產物，而其存在的基礎是制定有關勞動和社會政策、法律制度的新形式，亦即通過三方協商機制制定相應的勞動和社會保障法律制度。這是三方機制產生的社會經濟條件。

（二）民主政治制度發展的結果

民主政治制度的發展促成了三方協商機制的社會政治條件。社會民主體現在經濟政治社會中存在不同取向和各自利益的利益集團，能互相承認并自由表達自己的觀點和主張，并能按照法律和規則來協調相互關系和處理矛盾。應該說，20世紀初，隨著工人運動的不斷高漲和要求社會變革的呼聲日益強烈，特別是俄國十月社會主義革命的勝利使西方列強開始意識到資本主義掠奪和剝削的后果，開始尋找政治戰略的轉變和讓步，從殘酷壓制到擴大民主和政治權利，實行改良的資本主義制度，從而奠定了集體協商制度的政治基礎。

（三）工人運動和工會力量的壯大奠定集體協商機制的社會基礎

工人運動的不斷發展和工會力量的不斷壯大直接影響到建立三方機制的社會基礎。隨著壟斷資本主義的發展，勞資矛盾日益突出，而隨著工會與政黨的結合使得勞方的力量逐漸壯大。但由于資產階級政府代表的仍然是資產階級的利益，因此勞、資、政三方在普遍的摩擦和沖突中歸于妥協和讓步，政府充當“守夜人”的角色并通過勞動立法進行某種干預，而不直接介入勞動關系調整。由此，勞資關系的私法自治上升到與法律規范相同的高度，以滿足資本主義的最大效益。與此同時，通過談判和參與，勞方的利益也以法律和合同的形式得以實現和保障。如德國1895年發生了一起嚴重的礦井事故，引起德國各主要采礦區大規模罷工。雇主和國家為了對付游行示威的工人出動了軍隊卻使矛盾更加尖銳。最后政府派出官員，極力勸說煤礦主同意讓每個礦山的工人選出自己的代表，同雇主就勞動條件等問題進行協商，最終平息了爭端，并由此找到了一種避免以后發生勞資間激烈沖突的有效方式。經過長期斗爭與磨合，德國逐步通過協調勞資矛盾的規則和行為方的對話催生了相關的法律，它允許矛盾產生卻能夠緩解矛盾，國家也開始承擔起為雇傭勞動制訂框架性條件的角色。

綜上所述，三方機制有其自然和必然的緩慢產生發展過程，更是政治、經濟、社會共同和相互作用的結果。

圖1 三方機制形成圖示

[工業革命

民主政治

工會運動][集體協商

（三方機制）]

二、國外有關三方機制的基本情況

西方理論認為，三方機制的推行需具備一定的社會條件，主要包括：市場經濟發展到一定程度并形成了與之相適應的勞動關系；高新技術和高素質的勞動力成為生產的決定性因素；經濟和社會的發展使社會福利能達到一定水平，為協調勞資利益創造了一定物質基礎；社會中間階層成為經濟發展和社會穩定的主要力量及推行這項制度的社會基礎；大多數公民都加入了相應的社會組織，使他們在三方協商活動中具有各自的代表主體；具備了推行三方機制的法制保障。

（一）法制建設

集體協議是三方機制中最基礎和最核心的組成，構筑和蘊涵了三方機制中對話和協商的基本含義和價值取向。國外有關三方機制的立法也主要涉及集體談判和集體權利以及爭議處理。集體權利主要包括：結社權、集體談判權、罷工權、參與權等。有關集體權利的立法主要是對工人組建工會和參加集體行動的權利及對集體談判的一些規定。這些法律在保護工人參加集體行動權利的同時也約束了工人的另外一些集體行動。各國政府在三方機制和集體勞資關系立法方面的比較如表1所示。

表1 部分國家有關集體談判的立法情況

[\\法律\\通過年代\\主要內容\\美國\\國家勞資關系法\\1935\\集體談判、結社自由\\澳大利亞\\勞資關系法

產業關系法\\1988

1996\\企業集體談判

解決勞資糾紛\\英國\\勞資糾紛法

勞動關系法案\\1906

1998\\勞資自愿協商糾紛

集體談判\\俄羅斯\\集體勞動合同和協議法\\1992\\三方協商、集體協議\\德國\\集體合同法\\1969\\集體談判\\日本\\勞動關系調整法\\1946\\集體談判、爭議調解\\]

除了上述國家有專門的集體談判方面的法律外，很多國家也都有相應的法律、法規，在此就不一一列述。下面對部分主要國家有關集體談判方面的法律作一下概述：

1．美國

美國是普通法系的國家 ， 有著十分健全的勞動法律法規 ， 有以判例法為傳統的、主要的立法形式 ， 也有一系列的成文法 ， 對于不同的勞動和社會保障問題有不同的立法規范 ， 且法律條文明確，具有很強的可操作性。美國勞動者權益的保護得益于其相對完善的勞動法律體系。勞動法涉及就業與職業培訓、公平勞動標準、職業安全和衛生及社會保障等諸多方面內容。

同時，美國大部分的勞動保障法律只規定了處理勞資關系的程序，而把工作的實質性規則（如工資數量、員工福利、裁員保護等）留給勞資雙方協商決定。從19世紀80年代到本世紀20年代，資本主義發展迅速，資方勢力范圍越來越大，勞方處于極其困難的境地，勞動條件、工資報酬及職業穩定都得不到基本保證。本世紀初，由于戰爭中政府得到各財團的支持，資方力量強大，勞方處于不利地位。1935年，在羅斯福新政及其“憲法革命”的推動下，美國國會頒布了《國家勞資關系法》（或稱瓦格納法），這一立法最終確立了立法主導的國家勞資關系管理體制，確保工會在政治體制中的合法地位。法案要求雇主同代表多數雇員的工會進行談判，并宣布雇主干涉工人的結社權是非法的，根據這一法案建立的國家勞資關系委員會負責調查雇主拒絕與工會談判的申訴，一旦確認雇主有不當行為，該委員會有權予以制止，必要時可以由法院強制執行。

2．英國

英國作為最早頒布有關勞動保障法律的國家 ， 有著門類齊全、可操作性強的勞動法律體系，在集體談判和集體協商方面有專門的立法。

英國處理勞資關系的主要特點是自愿協商原則，即在處理勞資關系時反對任何外界的介入。這種做法源于20世紀初并得到了法律的支持，如1906年英國議會頒布了《勞資糾紛法》，確認了工會的豁免權，即工會不會因為采取罷工或其他工業行動受到法律起訴。工會活動受到法律的充分保護，在勞資糾紛中不會因卷入集體爭議受到特殊處罰。議會和政府對集體談判的過程、內容、結果等不作任何法律限制。勞資雙方在自愿基礎上進行的集體談判獲得法律的承認。

英國是保守黨和工黨輪流執政，受其影響，英國執政黨對工會的態度直接決定勞方與政府間的關系，從而影響三方之間的力量對比。1979年以撒切爾夫人為首的保守黨上臺后，認為工會權利太大阻礙了經濟發展，于是采取強硬措施削弱工會力量。政府于上世紀80年代通過了《就業法》和《工會法》，限制工會的權利，廢除工會享有的普遍法律豁免權。放棄了過去政府對工會采取的協商、談判與妥協方針，政府與工會不再是“伙伴關系”，工會幾乎無法介入政府的決策。1993年通過了《工會改革和就業權利法》，該法確立了勞資關系的各種標準，進一步減少了集體談判的空間。

經濟全球化與科技革命的深入發展，勞資雙方力量對比發生重大改變，工黨的布萊爾政府強調實現雇主與員工之間的伙伴關系。1999年出臺了《勞動關系法案》，通過強化勞動者個人法律權利而不是加強工會權利的形式調整勞動關系。《勞動關系法案》通過法定的程序使雇主認可工會，工會可以向政府提出申請，并進行注冊。工會擁有了被認可的主動權，有利于獲得與雇主相抗衡的力量，從而實現勞資雙方的集體談判。并對參加罷工的員工提供保護，不能解雇參加合法罷工的員工，只能采取合理的方式解決糾紛。

3．俄羅斯

俄羅斯歷史上也實行過集體合同和集體談判，即在上世紀20年代蘇聯社會主義建立不久后在列寧的主導下實行的新經濟政策時期，而在30年代后開始實行高度集中統一的計劃經濟制度后，實際意義的集體談判和集體合同就取消了。蘇聯解體后，俄羅斯開始實行市場經濟制度。為了加強對勞資雙方的約束，界定政府、工會和雇主之間的關系，俄羅斯于1992年通過了《集體勞動合同和協議法》。為了推行這項制度，獨立工聯首先提出了建立三方機制的主張，并在工人群眾中開展宣傳解釋工作，引導他們通過談判調解勞動爭議，與政府和雇主建立“建設性合作伙伴關系”。同時，推動議會和政府接受建立三方機制的主張并開展有關的法制建設。

在工會等組織的參與和推動下，俄羅斯于1991年11月和1992年7月先后頒布施行了“關于社會伙伴關系和解決勞動爭議（沖突）問題”和“關于建立調節社會和勞動關系俄羅斯三方委員會”的總統令等，并于1992年3月頒布實行了《集體合同和集體協議法》等法律。獨立工聯專門通過了《關于社會伙伴關系的決議》，借以推動議會制定國家《社會伙伴關系法》。同時，工聯還加強了對三方機制活動人才的培養。

4．北歐國家

北歐實行高福利政策國家的勞資關系相對穩定，其實行三方機制（社會伙伴關系）的歷史比較悠久，有關的法律和三方機制的活動較完善，工會在其中的作用也比較突出。一些社會政策和勞資關系問題都是通過集體談判和簽訂集體合同來調節的。北歐各國在全國各級都建立了勞動委員會并作為政府的協調機構，指導各級集體談判和簽訂集體協議的活動。國家對調節社會與勞動沖突發揮仲裁作用。凡是關系到社會和勞動問題沒有工會的參與均不能作出決定。這種模式更多關注如何防范勞動關系的激化和通過三方委員會的談判達到各方的相互協調。

瑞典和挪威在20世紀30年代就確立了勞資合作的機制。挪威總工會與雇主協會于1935年簽訂了“基本協議”，被稱為“工作與生活憲法”，后經不斷修訂和完善，至今仍在發揮作用。該協議是規范勞資行為的基本準則，具有法律效力。它規定了勞資雙方的權利和義務，處理勞資關系的程序等內容。政府在規范勞動關系方面發揮宏觀調控作用，而不是直接參與。依據該協議，挪威實行了國家級的三方談判和產業及與企業級的集體談判。三方通過協商，分別就全國、產業部門與企業的工資標準、勞動時間和社會福利等問題達成有關協議。1938年瑞典工會與雇主協會簽訂了著名的《薩爾茨耶巴登協議》。強調勞資雙方都贊成通過警告、談判和調解來避免發生沖突，并同意建立由工會和雇主及政府代表組成的勞動市場委員會，來解釋和執行有關協議。

5．日本

日本的法律更注重調解勞資爭議，并盡可能在企業層面解決矛盾和沖突，其頒布的《勞動關系調整法》對協商調解制度有全面規定。按照該法律規定，由各級勞動委員會負責調解勞資爭議和開展三方協商。其中，第18條規定，勞動委員會遇到下列情況之一時可進行調停：一是有關當事人雙方或一方根據勞動合同規定向勞動委員會申請調停；二是有關當事人雙方或一方根據勞動合同規定向勞動委員會申請調停；三是有關當事人一方就與公益事業有關的事件向勞動委員會申請調停；四是關于與公益事業有關的事件，勞動委員會決定根據職權進行調停；五是關于與公益事業有關的事件和因規模大或與性質特殊的事業有關而給公共利益帶來嚴重障礙的事件，由勞動大臣或部、道、府、縣知事請求勞動委員會予以調停。第19條規定，勞動委員會設立有代表雇主的調停委員、代表職工的調停委員和代表公益的調停委員組成的調停委員會，由該委員會對勞資糾紛進行調解。第22條規定，調停委員會設委員長。委員長在調停委員會上從代表公益的調停委員會中選舉產生。勞動委員會的主要工作，除調解外，還包括對不當勞動行為進行審查、仲裁和緊急調整。第26條規定，調停委員會可制定調停方案交付有關當事人，勸其接受，同時該調停方案可注明理由公布之。此項規定不妨礙勞資糾紛當事人經雙方同意或根據勞動合同規定，按其他調停方法解決事件。

（二）三方的主體定位

根據各國實行三方協調機制的情況來看，無論體制和政治制度如何，基本上都是按照國際勞工組織確定的三方，即工會、雇主組織和政府構成三方機制的主體。三方的主體地位也基本上大同小異。

1．工會在三方機制中的主體地位和作用。工會是職工合法利益的代表者和維護者，在三方機制中的主要任務，一是反映工人對勞動立法和社會與經濟政策的意見，提出立法和政策性建議并代表工人參與協商談判并簽訂有關協議；二是推動建立調解勞動關系的專門機構，如仲裁委員會和仲裁法庭等；三是依法反對侵犯勞動者權益的現象；四是與雇主組織協調立場并共同影響和糾正政府的社會經濟政策；五是對議會和政府擬批準的國際勞工公約和建議書提出建議等。雖然近年來工會在西方一些發達國家面臨種種困難和挑戰，但是工會在三方機制活動中的地位和作用是不可取代的，否則三方機制無法形成和運轉。

2．雇主組織在三方機制中的作用。雇主組織是各個雇主（企業）為了共同利益而組織在一起的雇主聯合會，雖然有時政治主張和黨派所屬不同，但是為了各自的利益也需要聯合起來參加三方機制的活動，以此來處理勞資關系和與工會打交道，并對國家的立法和政策制定施加影響。他們在三方機制中的主要任務是：依法代表其會員的利益和反映會員的意愿，維護雇主的合法權益；對勞動和社會保障等問題的立法和社會經濟政策問題提出建議；參與三方協商談判并簽訂有關協議；推動各級會員組織依法履行職責和義務等。

3．政府在三方機制中的作用。在三方協商機制中，政府勞動行政部門是國家利益的代表者和維護者，是勞動關系政策的制定者和宏觀調控者，是職工和企業兩個群體利益矛盾的調節者。其職能主要是：通過法制、宏觀調控和仲裁等手段調節各方的權利和利益，把維護國家和企業的利益與維護個人及其組織的利益結合起來；推動有關立法建設，為三方合作創造法制條件；對國家的社會經濟發展政策和規劃等提出主張和建議；派代表（一般來自政府勞動部門）主持三方委員會的工作等。政府的目標是：通過推動勞資協商與合作，穩定勞動和社會關系，改善居民的勞動和社會保障條件，促進經濟的持續發展。

表2 三方的主體定位和作用

[工會\\雇主組織\\政府\\反映工人的意見\\維護雇主的合法權益\\立法\\提出立法和政策建議\\對政策提出建議\\監督、檢查\\反對侵犯勞動者權益\\參與三方協商\\主持三方協商會議\\與雇主組織協調立場\\推動會員依法履行義務\\協調三方立場\\參與三方協商\\\\調解仲裁\\]

雖然，各國對三方的主體定位根據本國國情和政府及工會和雇主組織的實際情況而各異，但基本原則未脫離國際勞工組織建議的內容，其主體定位也基本按照此原則加以確定。

（三）三方機制的作用領域和形式

各國普遍建立的三方機構是三方委員會及其專門工作機構。但名稱不同，組成各異。多數歐洲國家建立的是經濟社會委員會（或理事會）。例如法國的經社委員會由200人組成，雇主和工會代表各45人，另有政府、其他社團代表和有關專家；日本的三方機構稱為“產業勞動懇談會”；一些東歐國家建立了“全國利益調解（或協調）委員會”；俄羅斯的三方機構是“調節社會勞動關系三方委員會”。上述委員會一般是由政府或中立方人士主持活動，并設有工資、就業、物價等專門委員會。在行業和地方也設有相應的三方機構。但國家級（包括國家行業級）三方委員會占有重要地位。

三方機制的主要活動和作用領域是協商談判和簽訂有關協議。國家級三方談判和簽訂的協議一般包括的內容有：對批準或履行國際勞工公約和建議書提出建議；推動國際勞工標準的實施和國內勞動立法；對國家的社會經濟發展政策和就業、工資、工時、社保等勞動問題提出建議和對策；規定各方實施三方協議的權利、義務和監督條件等。有時還可針對臨時性重要問題提出對策和簽訂有關協議。國家級三方談判和協議發揮基礎性和指導性作用，產業和地方級談判及其協議要體現各自特點，并對國家級協議加以補充和具體化。其規定的內容不得低于國家級協議規定的標準。由此實現各級集體談判和協議的相互聯系與補充，達到協調和維護各方利益的目的。

表3 部分國家三方機制的作用領域和形式

[\\作用領域\\形式\\機構\\美國\\協商勞動和社會問題、

解決勞資爭議\\三方會議\\國家勞動關系委員會\\加拿大\\集體談判工資、工時、

勞動條件等；調解爭議\\三方會議\\各級勞動關系委員會\\澳大利亞\\討論公共服務、就業、

報酬、社保等政策\\三方對話\\產業關系委員會\\英國\\協商工資、工作條件；

調解、仲裁勞資爭議\\集體談判\\勞動咨詢調解仲裁委員會\\德國\\協商經濟、社會福利和

勞動政策\\三方會議\\勞工教育和競爭力聯盟\\俄羅斯\\協商國家、行業和地區的

經濟和社會政策\\三方會議\\社會伙伴關系三方委員會\\日本\\討論價格、就業、工資等

問題；調解勞資爭議\\圓桌會議\\勞動委員會\\]

從目前世界各國開展三方協商的實踐來看，其作用領域因國情不同而存在一定的差異。在那些開展三方協商制度較早的國家，其制度和機構比較健全，協商的領域也較寬，除傳統的勞動和社會保障領域外，還涉及與勞動和社會保障有關的其他經濟和社會政策領域，如歐洲一些國家。在那些建立三方協商制度較晚的國家，其三方協商的領域只限于勞動關系領域，如轉軌經濟國家和亞非一些發展中國家。

三方協商機制的負責機構設置在不同國家也有所差異，但基本上可分為兩類：一為正式的、常設機構；二為就某個問題或重大事件而成立的臨時、非正式機構。大多數國家的三方協商（會議）機構或委員會都常設有的秘書處，而且秘書處大多數都設在勞動行政部門，也有將秘書處設在總統辦公室或經濟部門的。

（四）三方機制活動及會議經費來源

在多數國家，三方協商會議和三方委員會秘書處的經費開支都由國家預算和部門預算負擔，會議代表的旅費在有些國家由代表承擔。

表4 三方委員會秘書處、會議經費來源

[\\秘書處\\人員編制

（人）\\秘書處經費來源\\會議經費來源\\日本\\厚生勞動省\\\\預算撥款\\預算撥款\\俄羅斯\\衛生與社會發展部\\\\預算撥款\\預算撥款\\加拿大\\勞動部\\\\預算撥款\\預算撥款\\波蘭\\勞動部\\10\\預算撥款\\預算撥款\\匈牙利\\勞動部\\7\\部門預算\\部門預算\\羅馬尼亞\\自主機構\\13\\國家預算\\機構預算\\]

（五）協商過程勞資爭議的處理

應該說，三方協商機制就是在勞資矛盾和沖突中應運而生的，因此，其能否正常運作并發揮效能，關鍵取決于對勞資爭議問題的解決和處理。從世界發展史看，這個問題解決得好，社會經濟發展順利，社會穩定，人民安居樂業。反之，則社會動蕩，經濟滑坡。

對于三方協商過程中產生的矛盾和爭議，特別是勞資爭議的處理，各國一般都采取三種辦法：一是協商，二是仲裁，三是罷工。關于協商和仲裁，各國都有相應的法律和規定，也有專門的部門和組織負責，能在這個過程解決爭議是最好的結果，也是大多數爭議解決的方式。關于罷工，雖說這是自由市場經濟國家標榜的人權，各國為了自身政權和社會的穩定都在法律上作了相應的規定。下面對一些國家有關罷工的規定作一重點論述。

（作者系國家人力資源和社會保障部國際交流中心副主任）

（未完待續）