我對(duì)縣鄉(xiāng)社區(qū)工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)

第一，我國(guó)縣鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)工作，是與地方政府的職能轉(zhuǎn)變分不開(kāi)的。我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至關(guān)重要。但是我國(guó)地方政府內(nèi)部門(mén)的設(shè)置，是原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制留下的遺產(chǎn)。公共服務(wù)的職能在政府內(nèi)部被各個(gè)不同部門(mén)所割裂，造成相互扯皮、人浮于事，因此，地方政府職能轉(zhuǎn)變尤為重要。

我在廣東省云安縣看到，他們整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源，把原來(lái)的各種機(jī)構(gòu)歸類(lèi)整合為黨政辦公室、宜居辦公室、農(nóng)經(jīng)辦公室、綜治信訪維穩(wěn)中心、社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心5個(gè)大部(詳見(jiàn)《村委主任》雜志2011年第2期《廣東省云安縣農(nóng)村綜合改革的啟示》)。這項(xiàng)改革最大的作用就是理順了職能，破除了部門(mén)利益，提高了行政效率，大大地減少了行政成本。

發(fā)達(dá)國(guó)家在社區(qū)建設(shè)方面有很多經(jīng)驗(yàn)，值得我們借鑒。我在美國(guó)考察過(guò)那里的社區(qū)建設(shè)。一般來(lái)說(shuō)，美國(guó)的社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)是：地方政府有明確的責(zé)任，就是為社區(qū)建設(shè)提供政策和運(yùn)作法規(guī)、資金，監(jiān)督和考核由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)運(yùn)行。社區(qū)管委會(huì)有很大的發(fā)言權(quán)，他們是社區(qū)的實(shí)際運(yùn)作者和管理者。社區(qū)管委會(huì)屬于民間性質(zhì)，由居民直接選舉產(chǎn)生。管委會(huì)向地方政府申請(qǐng)資金，制訂工作計(jì)劃，處理居民的意見(jiàn)，監(jiān)督資金的使用。社區(qū)活動(dòng)產(chǎn)生的利潤(rùn)不能分配給個(gè)人，只能用于社區(qū)服務(wù)。社區(qū)實(shí)行自我管理、自我監(jiān)督。非營(yíng)利性社團(tuán)組織承擔(dān)具體的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，在不同領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行養(yǎng)老、助殘、扶幼、濟(jì)貧、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、治安、娛樂(lè)、休閑等項(xiàng)目。他們與社區(qū)管理委員會(huì)是密切的合作關(guān)系，是社區(qū)建設(shè)的中流砥柱。社區(qū)居民在很大程度上是通過(guò)非營(yíng)利性社團(tuán)組織來(lái)參與社區(qū)活動(dòng)的，也就是我們通常所說(shuō)的志愿者活動(dòng)。社區(qū)建設(shè)資金主要來(lái)自3個(gè)方面：政府撥款，服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)，自建項(xiàng)目租金。

如果這樣來(lái)看待社區(qū)工作，那么我國(guó)地方政府為社區(qū)建設(shè)服務(wù)意味著要制定社區(qū)發(fā)展的政策和運(yùn)作法規(guī)，提供財(cái)政支持，監(jiān)督和考核則由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)運(yùn)行，這樣地方政府由承擔(dān)社會(huì)發(fā)展的無(wú)限責(zé)任，向有限責(zé)任轉(zhuǎn)變。

第二，社區(qū)工作的關(guān)鍵是社會(huì)組織的成長(zhǎng)發(fā)育。社區(qū)中的非營(yíng)利性組織和社會(huì)組織，是社區(qū)建設(shè)中不可或缺的力量。其重要性體現(xiàn)在2個(gè)方面：一方面是這些組織是社區(qū)建設(shè)具體項(xiàng)目的承擔(dān)者，地方政府對(duì)社區(qū)的投入，社區(qū)管理委員會(huì)工作計(jì)劃的實(shí)施和落實(shí)，都離不開(kāi)他們。另一方面，他們是社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的載體，居民通過(guò)他們把自己的意見(jiàn)反映上去，所以他們也在很大程度上成了居民的代表。在社區(qū)中，單個(gè)居民與社區(qū)管委會(huì)和政府相比，處于絕對(duì)的劣勢(shì)地位，而組織起來(lái)的居民，由非營(yíng)利性社會(huì)組織代表的居民，才能和社區(qū)管委會(huì)與政府處于平等的地位。在這種基礎(chǔ)上的對(duì)話(huà)，才是對(duì)等、有效的。

第三，要使農(nóng)民關(guān)心和參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，就要和他們的切身利益密切相關(guān)。農(nóng)民的核心利益，是我國(guó)農(nóng)村社區(qū)工作所要關(guān)注的問(wèn)題。那么，現(xiàn)在農(nóng)民最關(guān)心什么問(wèn)題呢?這在不同地區(qū)具體情況有所不同。在中部和西部省份的農(nóng)村，農(nóng)民最關(guān)心的是致富問(wèn)題。那么，我們社區(qū)工作就要圍繞這個(gè)農(nóng)民最關(guān)心的問(wèn)題開(kāi)展。要想辦法幫助希望外出務(wù)工的農(nóng)民解決信息傳遞問(wèn)題，還要想辦法為他們外出務(wù)工經(jīng)商提供培訓(xùn)。對(duì)于仍舊在家鄉(xiāng)的農(nóng)民，對(duì)孩子要解決好教育問(wèn)題和留守孩子的關(guān)懷問(wèn)題，對(duì)仍舊有勞動(dòng)能力的婦女和老人，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，幫助他們?cè)诩亦l(xiāng)找到可以?huà)赍X(qián)的工作，以及保護(hù)好環(huán)境等。對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，社區(qū)工作則要更注重財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)等。社區(qū)建設(shè)只有真正反映了農(nóng)民的要求，農(nóng)民得到了實(shí)惠，才會(huì)有更多農(nóng)民關(guān)心、參與，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第四，社區(qū)工作要有一套工作流程，通過(guò)流程來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的參與、政務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督。社區(qū)建設(shè)除了需要地方政府的政策和法規(guī)、社會(huì)組織的積極參與外，有一套行之有效的工作流程很重要。沒(méi)有大家遵守的辦事程序，任何社區(qū)工作都難以開(kāi)展。重慶開(kāi)縣麻柳鄉(xiāng)的“八步工作法”(詳見(jiàn)《村委主任》雜志2010年第7期《從修路事件看基層制度創(chuàng)新的艱難》)、廣東云安縣“十步工作法”，是基層干部和農(nóng)民在社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中創(chuàng)造出來(lái)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，值得各地借鑒。

重慶開(kāi)縣的麻柳鄉(xiāng)從2000年開(kāi)始，對(duì)該鄉(xiāng)和村里需要辦的公共事情，都按照“八步工作法”的程序來(lái)決策和實(shí)施。第一步：深入調(diào)查收集民意(弄清大多數(shù)村民需要辦什么)；第二步：召開(kāi)會(huì)議初定方案(召開(kāi)黨員干部和村民代表會(huì)議，初步討論具體怎么辦)；第三步：宣傳發(fā)動(dòng)統(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí)；第四步：民主討論確定方案(多次召開(kāi)黨員干部和村民代表會(huì)議，在初步方案的基礎(chǔ)上，根據(jù)村民的意見(jiàn)修正完善，形成最終方案；并在會(huì)上推選工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組人選，普通村民必須達(dá)到50％以上，這避免干部財(cái)務(wù)上拎不清；成立村民財(cái)務(wù)管理委員會(huì)，所有錢(qián)物均由村民代表管理，村組干部管事不管錢(qián))；第五步：戶(hù)戶(hù)簽字進(jìn)行公決(贊同的達(dá)到85％，才予以實(shí)施，否則暫緩)；第六步：分解工程落實(shí)到戶(hù)；第七步：各村民小組組織實(shí)施；第八步：竣工張榜公布(由村民財(cái)務(wù)管理委員會(huì)清算財(cái)務(wù))。這八步中，最關(guān)鍵的是兩步：全民公決；干部管事、村民管錢(qián)。

云安縣的村級(jí)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)合作社的具體決策運(yùn)行機(jī)制“十步工作法”與“八步工作法”有異曲同工之妙。這十步是指：一、梳理確定議題；二、制定初步方案；三、征求社員意見(jiàn)；四、社員投票表決；五、公示表決結(jié)果；六、分流三站實(shí)施；七、定期開(kāi)展研判；八、民主評(píng)議監(jiān)督；九、組織績(jī)效評(píng)價(jià)；十、事結(jié)公布結(jié)果。

第五，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要圍繞著土地問(wèn)題展開(kāi)。我國(guó)30年農(nóng)村改革開(kāi)放發(fā)展的實(shí)踐告訴我們，農(nóng)民權(quán)利是個(gè)體系。它至少應(yīng)由經(jīng)濟(jì)收益權(quán)、社會(huì)管理權(quán)、社會(huì)福利權(quán)等構(gòu)成。同時(shí)，農(nóng)民權(quán)利體系的構(gòu)筑必須建立在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上。

對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們最主要的財(cái)產(chǎn)就是土地。如果農(nóng)民的土地可以被政府或者其他社會(huì)集團(tuán)隨意調(diào)整、侵占、剝奪的時(shí)候，農(nóng)民的權(quán)利是很難實(shí)現(xiàn)的。

現(xiàn)在，不少地方政府在土地的管理方面，進(jìn)行了制度創(chuàng)新。廣東省云安縣就將該縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了主體功能區(qū)劃分，按照不同定位，劃為3類(lèi)：優(yōu)先發(fā)展區(qū)(優(yōu)先區(qū))、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)(重點(diǎn)區(qū))和發(fā)展與保護(hù)并重示范區(qū)(示范區(qū))。縣城所在地六都鎮(zhèn)被劃為優(yōu)先區(qū)，是云安打造工業(yè)新城的主要載體；鎮(zhèn)安鎮(zhèn)和石城鎮(zhèn)為重點(diǎn)區(qū)，既發(fā)展工業(yè)，也發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；而其余5個(gè)鎮(zhèn)都被列為示范區(qū)，以生態(tài)保護(hù)為主體功能。主體功能區(qū)劃分的背后，是云安縣對(duì)生態(tài)環(huán)境的精心呵護(hù)。不同的定位，扭轉(zhuǎn)了各鎮(zhèn)在發(fā)展中都向GDP看齊的局面。主體功能區(qū)劃分強(qiáng)調(diào)要以功能定位為核心，明確了各鎮(zhèn)該干什么，不該干什么，并用一個(gè)體系予以保障。這種劃分要達(dá)到的目的，就是不以GDP大小論英雄，而只以功能發(fā)揮好壞論成敗。循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)園的面積雖然僅占云安縣的1，09％，2009年卻為云安貢獻(xiàn)了59，2％的工業(yè)增加值和80，57％的稅收，2010年稅收比重達(dá)到90％。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要將關(guān)注的目光聚集在農(nóng)村土地問(wèn)題上，社區(qū)組織要與地方政府協(xié)調(diào)合作，為農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

第六，對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)條件比較好的鄉(xiāng)村，需要把對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督，納入社區(qū)建設(shè)的范圍，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的參與渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政預(yù)算，關(guān)系到農(nóng)村社區(qū)的千家萬(wàn)戶(hù)。如何將這些收入管好、用好，與農(nóng)民和社會(huì)組織的切身利益息息相關(guān)。從我國(guó)東部省份一些地方的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這既是制約政府及政府官員合理使用公共財(cái)政資金的有效手段，也是基層民眾參與地方政府治理的有效渠道，更是我國(guó)實(shí)現(xiàn)地方治理“善治”的有效途徑，可以實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏的局面。我從2006年至今，先后對(duì)浙江溫嶺市實(shí)施的“民主懇談”和公共預(yù)算的民主懇談，進(jìn)行過(guò)多達(dá)7次的調(diào)查和訪問(wèn)。溫嶺市現(xiàn)在對(duì)于公共預(yù)算的民主懇談，已經(jīng)從最初的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展到2011年對(duì)全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市屬局委，全部開(kāi)展公共預(yù)算的民主懇談。這樣做，使政府的運(yùn)作徹底地公開(kāi)了，增加了民眾對(duì)政府的信任，財(cái)政運(yùn)作更加規(guī)范、有序、透明，整個(gè)政府治理水平邁上了新臺(tái)階。