新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的服務(wù)性危機(jī)

——對(duì)江西廣豐縣橫山鎮(zhèn)山頭村村委會(huì)“公章事件”的分析

江西省上饒市廣豐縣橫山鎮(zhèn)山頭村村委主任夏劍波長期在外干自己的事業(yè)，把村委會(huì)的公章交給父母保管和使用，而鎮(zhèn)政府認(rèn)為理所當(dāng)然。該村大部分干部長期在外，以致村委會(huì)成空巢。這種現(xiàn)象普遍存在于鄉(xiāng)村中，凸顯了新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的服務(wù)性危機(jī)。

2011年9月23日，江西省廣豐縣橫山鎮(zhèn)山頭村村民撥打新聞熱線反映稱，該村村委主任夏劍波長期外出務(wù)工，公章由其70多歲的父母保管。9月26日，《江西日報(bào)·都市新刊》以“村主任不在村里，公章留給父母保管使用”為題進(jìn)行報(bào)道。10月4日，新華社“中國網(wǎng)事”播發(fā)《江西廣豐縣山頭村“村官空巢”現(xiàn)象調(diào)查》后，全國各大網(wǎng)絡(luò)媒體紛紛轉(zhuǎn)載，形成了較大的輿論影響。廣豐縣委、縣政府對(duì)橫山鎮(zhèn)黨政班子成員啟動(dòng)了問責(zé)程序，嚴(yán)肅追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

1990年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重、鄉(xiāng)村債務(wù)惡化、鄉(xiāng)村干群關(guān)系緊張，以管制為主的鄉(xiāng)村治理陷入嚴(yán)重的困境。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，一系列鄉(xiāng)村惠農(nóng)政策和新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略等新政策出臺(tái)，國家權(quán)力逐漸退出鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理模式從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，要求寓管理于服務(wù)中。然而，山頭村村委會(huì)的“公章事件”折射出：當(dāng)前，隨著農(nóng)民對(duì)服務(wù)性需求的不斷增加，鄉(xiāng)村基層組織的服務(wù)能力卻在減弱，甘愿服務(wù)農(nóng)村的精英減少，鄉(xiāng)村社會(huì)治理陷入困境。因此。在全面加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的新時(shí)期，要重建鄉(xiāng)村組織的信任基礎(chǔ)，健全鄉(xiāng)村干部的激勵(lì)機(jī)制，提高鄉(xiāng)村基層組織的公共服務(wù)能力。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的視角看這類問題

筆者僅以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的視角，從當(dāng)前鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民現(xiàn)狀及相互的關(guān)系作些淺析。

農(nóng)民飽受2000多年封建統(tǒng)治的中國農(nóng)民，臣民意識(shí)深植，長期以來，以上交“皇糧國稅”為主要目的，國家對(duì)農(nóng)村的管理方式，使得農(nóng)民長期處于被管制狀態(tài)，強(qiáng)政弱民。新時(shí)期，農(nóng)民的政治權(quán)利、民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)鄉(xiāng)村基層干部的要求也不斷提高。從橫山鎮(zhèn)山頭村村委會(huì)的資料中了解到，自1999年江西省第四屆村民委員會(huì)海選以來，夏劍波連續(xù)四屆都當(dāng)選為村委主任，而且一直在外面承包工程，這種狀況到2011年第七屆任期快滿時(shí)才被群眾反映并得以改變。這表明，新時(shí)期，隨著國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制減弱，農(nóng)民改變了以往的“弱民”形象。在1990年代，第一次海選村民委員會(huì)時(shí)，農(nóng)民把手中的選票投向了有經(jīng)濟(jì)頭腦、能帶領(lǐng)村民致富的村莊經(jīng)濟(jì)能人。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求增強(qiáng)，鄉(xiāng)村的服務(wù)質(zhì)量決定了農(nóng)民的支持程度，“公章事件”反映了農(nóng)民對(duì)村干部的這種要求發(fā)生了變化。

村干部首先，取消農(nóng)業(yè)稅，一定程度上減輕了村干部的責(zé)任，減弱了他們的權(quán)力，減少了他們的經(jīng)濟(jì)收入。如今，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，農(nóng)民的生活水平有了極大提高。很多農(nóng)民外出務(wù)工，月收入幾千元，而村干部每月平均只有幾百元的工資，這讓他們無心工作，于是。他們利用手中的權(quán)力尋租或是干脆外出務(wù)工，導(dǎo)致像山頭村村委會(huì)“空巢化”情形出現(xiàn)。其次，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后。村干部工作隨意性增大，工作熱情降低，對(duì)于一些日常性的服務(wù)工作，只是應(yīng)付，如果對(duì)他們有利時(shí)，才會(huì)盡力去辦。第三，在信訪、計(jì)劃生育等“一票否決”的重壓下，在村民上訪、工作不合作、選舉等要挾威嚇下，村干部的政治權(quán)威已蕩然無存，加上鄉(xiāng)村干部鄉(xiāng)情資源漸漸消失殆盡，在當(dāng)前空巢農(nóng)村中，當(dāng)村干部已不是村莊精英的首要選擇。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)村兩級(jí)干部為了更好地完成任務(wù)，形成利益共同體。稅費(fèi)改革后，我國開始從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然是衡量各地工作的主要指標(biāo)，農(nóng)村如何飛躍性地完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，除了招商引資外，很大程度上利用農(nóng)村各種資源，如利用土地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從高度分散的小農(nóng)到相對(duì)集中的農(nóng)戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一直執(zhí)行著收取費(fèi)用這一任務(wù)。為保證能按時(shí)完成財(cái)政任務(wù)，鄉(xiāng)村干部之間仍需緊密聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的考核要求，還是停留在諸如土地管理、計(jì)劃生育工作等各項(xiàng)硬性指標(biāo)的完成程度上，在保證村里硬性指標(biāo)工作完成的情況下，默許村干部外出務(wù)工，或是采用其他的方式另謀生路，以使村干部能同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部保持一致，共同完成各項(xiàng)工作任務(wù)。

如何創(chuàng)新鄉(xiāng)村管理

筆者認(rèn)為，當(dāng)前，在全面加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)管理中，可從下面的兩點(diǎn)做起，以使整個(gè)社會(huì)的治理都在服務(wù)中進(jìn)行。

第一，要重建政府對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的信任。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村基層干部深惡痛絕，他們認(rèn)為官官相護(hù)，干群關(guān)系一度緊張，群體沖突事件時(shí)有發(fā)生。國家取消農(nóng)業(yè)稅，繼而實(shí)施一系列惠農(nóng)新政后，廣大農(nóng)民對(duì)政府的信任重新建立。在施行惠農(nóng)新政時(shí)，國家把更多的施惠權(quán)力授予部門，或是同農(nóng)民直接交涉，比如：種糧補(bǔ)貼、社會(huì)低保等資金直接由財(cái)政金融部門匯入農(nóng)民個(gè)人賬戶，不需要鄉(xiāng)村干部代理辦理。然而，向農(nóng)民收費(fèi)時(shí)，則由鄉(xiāng)村干部來完成。在農(nóng)民的意識(shí)中，鄉(xiāng)村干部只是在收錢。在新時(shí)期，要重新建立農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村基層干部的信任。首先，上級(jí)政府要確認(rèn)并信任基層的合法性，放心授權(quán)。其次，鄉(xiāng)村干部要加強(qiáng)自身約束及修煉。提高對(duì)政策的理解和執(zhí)行能力，利用上級(jí)政府授予的權(quán)力為農(nóng)民提供更好的公共服務(wù)。

第二，要增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部服務(wù)能力。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代，為了能更好地收取稅費(fèi)，國家把更多的治理權(quán)力分化到鄉(xiāng)村組織。在新時(shí)期以服務(wù)為主的鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)村基層為民服務(wù)的能力至關(guān)重要。要為民服務(wù)，就要有辦事的錢和權(quán)。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，治權(quán)弱化，治責(zé)缺失，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，同農(nóng)民有直接利益的部門條化嚴(yán)重，如：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常有公安、法庭、土管、財(cái)政、計(jì)生、司法、工商等站(所)，但它們都獨(dú)立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外。要增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)能力，需將條化的部門權(quán)力塊化，基層政府要有統(tǒng)一協(xié)調(diào)這些部門的權(quán)力，進(jìn)而真正為民服務(wù)。同時(shí)，在加大鄉(xiāng)村事權(quán)的同時(shí)要相應(yīng)地配套財(cái)權(quán)，讓鄉(xiāng)村基層真正有提供公共服務(wù)的能力。此外，要建立鄉(xiāng)村干部激勵(lì)機(jī)制。這不光要從經(jīng)濟(jì)上給予保障，以解后顧之憂，而且要從政治上暢通基層干部的上移通道，注重從鄉(xiāng)村基層中選拔優(yōu)秀人才，使他們有上升空間。