上海市浦東新區:一村一個“小憲法”

2012年春節，顧棟良過得很太平。而往年從元旦到春節，是他最頭疼的日子。

顧棟良是上海市浦東新區合慶鎮友誼村黨支部書記。每年春節前，都會有不少村民來村部爭著要補助。“村里650余戶人家，申請補助的至少10％以上。每天少則三四人，多則五六人，村干部輪番接待，正常工作受到很大影響。”顧棟良說。

2012年，這一現象大為改觀。因為村民人手一份《村民自治章程和實施細則》，村里的補助標準清清楚楚寫在上面，村民一對照，就知道自己是否符合標準。

“浦東農村基層從實際出發，創新探索各種村民自治模式，走出了一條民生促民主、民主促和諧的農村基層民主建設新路徑。”上海市浦東新區民政局局長黃宏說。

“1＋X”：村民有了自己的“小憲法”

在合慶鎮29個村，村村有一本《村民自治章程和實施細則》，只不過厚薄不同，內容略有差異。

“這是我們探索實施的‘1＋X’村民自治模式。”鎮黨委書記楊琴華告訴記者。“‘1’，是指基礎性、指導性的《村民自治章程》，對村民權利義務、經濟管理、勞動保障和福利等9個方面作出原則性規定；‘X’，是指各村根據《自治章程》，由村民提出，村民會議討論決定，對村民關心、涉及村民利益的相關方面所作的規范性《實施細則》，重點明確各項事務處理的操作方式、具體標準、獎懲處置和結果公開等環節。‘X’以單項制度的形式出現。有多有少。因為各村情況不同，而且可以成熟一項公布一項，也便于補充和修改。”

“1＋X”文字通俗易懂、簡單明了，章程與細則合訂成冊，印發到每家每戶。大到村里經濟社會發展，小到發放生日蛋糕，只要村民關心和需要，均由村民代表會議表決通過，印進《實施細則》。有了規矩，自成方圓。以前村干部很頭疼的事，現在明確了標準與操作流程，村民有章可循，干部工作也好做了。

勤奮村黨支部書記黃慧萍對此很有體會。前些年，勤奮村曾為了7個征地安置指標，幾十名村民大鬧村部，有人甚至抱著棉被，帶著方便面。在村部“落戶”了一個多星期。2011年上半年，該村得到15個“農轉非”的征地安置指標。這次村委會將征地安置指標信息公開后，村民自己對照《實施細則》，看誰符合誰不符合，僅幾天時間，指標就安排妥當了，干部輕松，村民高興，沒有一個人上訪。

拿著《村民自治章程》和《實施細則》，合慶鎮廣大村民心里亮堂多了，“這可是我們村民自己的‘小憲法’。”

“32字經”：民主管理和監督落在實處

1月17日下午，慶豐村6名民主理財和監督小組成員照例坐到村部會議室，聽取村委會財務情況匯報。自2年前起，慶豐村每月中旬有一個民主理財日，讓大家監督村里日常收支情況，共商如何發展村集體經濟。“每張原始發票都要看過，不規范的打回重做，整改意見要記錄在案。”理財和監督小組成員顧文龍指著一本民主理財記錄簿，上面一條條整改意見寫得清清楚楚。

“剛開始我覺得工作很有壓力。”出納顧惠敏說，“理財小組很認真，一個細節都不放過。不過，現在大家都規范了。工作反而容易了。”她拿過一疊發票，上面“慶豐村民主理財小組”的紅色三角章十分醒耳，旁邊則是理財小組組長陸金元的簽名，這表示發票沒問題，村委會可以入賬了。

“村里花的每一分錢都曝光在陽光下，村民對村兩委的信任度大大提高了。”慶豐村黨支部書記、村委主任盂東華說。

村民自治中，民主決策、民主管理和民主監督是非常重要的內容。在浦東，村里的重大事務不是由村干部拍腦袋決定，而是必須通過四議兩公開。同時，浦東各村基層組織活學活用四議兩公開，創新出自己的做法。孟東華在實踐中總結出“32字經”——村情民知、村官民選、村策民決、村事民定、村財民管、村務民督、村績民評、村利民享。這“32字經”不僅印在《實施細則》里，還實實在在體現在村里的每一項工作中。

村里的重大事項都要經村民代表會議表決，村民顧天龍對此最有感觸。一次，村民代表會議對評選“三星”家庭進行決議，其中有一條“將私房出租給來滬人員實施一票否決”，顧天龍認為“限制私有財產使用，不利于增加農民收入”。表決時，他棄權，并提出異議。村委會覺得他說得有道理，主動提議修正這一條款，最后經村民代表大會通過，條款被修正，要求規范有序管理出租私房。

如今，在浦東農村，集體資產“家底”全亮，凡事必須民主協商，村民真正成了村里的主人翁。

“公民意識”：和諧發展成了村民自己的事情

基層民主的大力推進，深刻地影響了廣大村民，讓他們從以小農意識為代表的思維中走出來，逐步形成主動參與公眾生活的公民意識。

在改善村莊環境的過程中，書院鎮塘北村村民漸漸形成了既掃“自家門前雪”，也管“他人瓦上霜”的習慣。在管好自己宅前屋后環境衛生的同時，村主干道沿線的村民還簽約承諾對道路進行監督管理，確保路上無垃圾。村里公推了75名“老爺叔”，專門調解鄰里矛盾，幫助村民進行自我管理、自我教育。

在慶豐村，村民的“公民意識”讓記者深有感觸。由于快速城市化，村里的土地資源日趨緊張，近年來，有近80、戶村民無法落實合法的建房用地，由此引發了不少矛盾。2011年，村里專門成立了農民建房領導小組，集思廣益，尋求破解辦法。最后決定，將現有的零星自留地使用權收歸集體，統一安排建房，對自留地所有者進行一次性補償。“我們的房子是以前在集體土地上造的，如果當時沒造，現在也和那80戶人家一樣了。大家鄉里鄉親的，拿出地讓他們造房，村里的發展就和諧了。”村民顧安芳說。

基于村民的這份公心，慶豐村形成了《關于破解農民建房難題的實施方案》，建房對象的范圍、人均面積，全部公井透明。按照程序，這一方案將納入《實施細則》中。“我們在具體操作中情理兼顧。目前，全村只有一戶人家沒有簽字出讓自留地，我們也充分尊重他的選擇。”孟東華說。

將村里的事情看作自己的事情，浦東村民自我管理、自我教育、自我服務的意識明顯提高。如今，在不少村都活躍著各種志愿者隊伍。在泥城鎮龍港村，25名黨員志愿者15人一組，為本村老年人提供服務，并進行治安巡邏、維護交通。在高東鎮徐路村。113名黨員是村民自治的重要力量，當平安志愿者、冬季鏟雪，為遭受火災的村民捐款捐衣等，付出不斷，被村民親切地稱為“113在行動”。

全員“海選”：村民享有“最大的民主”

村民自治的推行，調動了村民的政治參與熱情，增強了他們的民主法制意識。浦東順勢而為，在民主選舉上不斷有新突破。1999年，浦東率先在上海市開展村委會“海選”試點，到2006年，浦東村委會全部實行直接選舉。2009年，村委會“海選”比例提升到93.5％，選民參選率達99.6％“我們就是要讓農民在選舉上獲得最大的民主。”浦東民政局有關負責人說。

川沙新鎮界龍村村民直接“海選”出來的村委會班子成員，除了治保主任戴靜江是老同志外，其余3位都非常年輕，且學歷較高。

2009年9月換屆選舉前，“80后”沈春心里直打鼓。雖然在村部認真干了兩三年，但第一次參加“海選”，不知道村民是否認可自己。要知道，村民拿到的是空白選票，沒有任何候選人，如果票數不過半數，就不可能當選。選舉前，他跟老同志們一起，到13個村民小組進行競選演說。最早被“海選”為村委主任，如今已退休的費全標也溈他“搖旗吶喊”。“這年輕人工作很不錯，我就是要向村民推薦好的接班人。”費全標說。

選舉日當天唱票，2827個選民中有2823人參加選舉，沈春得票2319票，高票當選村委委員。與沈春一樣，馬鳳英首次競選村委主任，但她明顯輕松，因為此前已經歷過兩任村委會委員的競選，她心里十分踏實：“只要你平時真心實意為村民服務，村民就認可你。”

記者采訪時，正逢界龍村的部分村民參加團拜會，村文化中心內十分熱鬧，村委會班子成員與村民坐在一起，有說有笑，其樂融融。“這里的村干部威信很高、能力很強，村里的矛盾都化解在萌芽狀態了。”分管界龍村的社區民警馬曄敏由衷地贊嘆。

2012年又到了換屆年，“我們還是‘海選’，不過，我們這個班子信心十足。”馬風英說。