淺談政府預算應從公開走向透明

【摘 要】預算作為公眾監督政府、評估政府受托業績的重要渠道，在建設現代政府的過程中發揮著關鍵性作用。經過12年的公共預算改革，我國現已基本構建起適應社會主義市場經濟體制要求的國家預算管理體制框架。但這個框架仍然存在不少缺陷，預算信息的公開透明度較低與預算監督的缺失是進一步深化公共預算改革的主要障礙。本文主要研究了我國預算公開的現狀與不足，并在此基礎上分析了預算公開和預算透明之間的關系。

【關鍵詞】政府預算；預算公開；預算透明

一、我國預算公開現狀

（1）中央財政預算公開情況。2009年3月20日，財政部首次在全國人大審議通過預算草案后第一時間將中央財政預算在官網上公布，包括中央財政收入預算表，中央財政支出預算表，中央本級支出預算表，中央對地方稅收返還和轉移支付表。之后財政部進一步推進中央財政預算公開化，2010年公布了十二張預算表，2011年公布了十一張預算表，新添了國債、政府性基金和國有資本經營等方面的預算信息，公眾通過這些數據可以較為完整的了解中央財政收支的總體情況。在擴大預算公開范圍的同時，財政部在細化預算科目，完善數據解釋與報告方面也做了不少努力，2010年中央本級支出預算進一步細化為23類123款，2011年中央本級支出預算表按款級科目進行了細化，一部分已經細化到了項級科目。此外，財政部還將預算編制說明一并公布，以方便社會各界更好地理解預算數據，知曉國家方針政策、政策導向和支持重點等。（2）部門預算公開情況。2010年報送全國人大審查部門預算的98個中央部委中，有75個公開了部門預算；2011年98個中央部委的部門預算全部公開。相較去年來講，今年公開部門數量明顯增加，公開時間進一步提前，公開內容更加細化。從已經公布的部門預算內容看，有些中央部門公開了本部門的職能和機構等情況，還有部分中央部門將財政支出預算細化到項級科目。此外，財政部于2011年7月8日首次向社會公布了中央本級“三公經費”2010年支出和2011年預算情況，另有95個中央部門公開了本部門2010年“三公經費”決算支出以及2011年“三公經費”支出情況。各地也紛紛公布了本級部門預算情況，2010年北京市共有45個部門在網上公開預算，2011年預算公開的部門增加到58個。

二、預算公開的不足之處

（一）預算公開內容不全面

1．財政收入沒有進行全口徑統計。政府收支分類改革后，收入分類包括稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入，債務收入、轉移性收入六大類四十九款，足以全面的反映政府收入的來源和性質。但是，2011年我國才開始試行社會保險基金預算，至今還未公開該預算，貸款轉貸回收本金收入與債務收入也未在收入預算中得以體現。此外還存在尚未納入財政專戶管理的各類預算外收入，這些種類繁多的預算外收入并不在現行預算編制內，自然談不上規范管理和及時向公眾公布。

2．未公布按支出經濟分類的預算。支出方面，政府一般按照功能分類和經濟分類編制兩套預算。按功能分類的預算反映錢主要用于哪些方面，按經濟分類的預算則具體反映錢是怎么花的，只設支出功能分類而不設支出經濟分類，政府每一項支出的具體用途便無法反映。2011年中央財政公布了按功能分類的預算，但遺憾的是，依舊沒有公布按經濟分類的預算。

（二）預算公開數據不具體

1．支出資金細化程度不夠。籠統的預算信息只能反映財政的大體輪廓，很難使信息獲得者對具體的支出進行評價，也就無法對財政運行過程進行監督。根據我國新的收支分類體系，部門預算應該細化到項級科目支出，但目前來看，除了廣州市等少部分地區，大多數部門預算仍只列示款級科目支出，下一級的預算支出項目沒有進一步列出。

2．“其他”科目不規范。由于預算是列舉式，總有一些收入支出無法全部列舉出來，所以在預算的各級科目下都有“其他”一項。由于我國年度中財政資金在科目間的流轉不需要人大審批，“其他”科目的存在反而給不少部門以可乘之機，許多預算單位將不愿意公開的預算收支隱藏在“其他”科目中。由于政府公開的是按支出功能分類的預算表，這樣，支出類中的工資福利支出等都可以全部丟進“其他”科目，規避了公眾的監督。

（三）部門預算公開程度差別較大

1．地域差別較大。筆者分別在武漢市財政局、廈門市財政局網站上查閱部門預算公開信息：武漢市財政局只公開了2007年武漢市本級政府部門預算，此后再無新的部門預算公開，而廈門市財政局網站上很容易查閱到詳細的部門預算、決算和說明文件。據《2010中國財政透明度報告》，我國各省財政公開程度差別較大，以百分制計算，得分最高的福建省為50.41，得分最低的寧夏回族自治區為15.37，兩者相差了三倍還多。

2．部門差別較大。由上海財經大學公共政策研究中心發布的“中國省級行政支出透明度部門排行榜（2010）”（見表1），對我國大陸地區的31個省（市、區）的11個部門機關的省本級行政支出及相關信息的透明度進行了評估。從各部門的最終評分來看，11個部門的行政支出透明度大體上可以分為三組：衛生部門和交通部門評分相對較高，平均得分在5分以上，為第一組；財政、教育、環保、地稅、國稅、政府和工商，這七個部門得分介于5分至1分之間，為第二組；而人大和政協評分最低，平均得分不超過1，為第三組。由此看出，部門之間的預算透明度差別很大。

表1 中國省級行政支出透明度部門排行榜（2010）

資料來源：《2010中國財政透明度報告》。

三、從公開走向透明

僅僅只有政府部門的預算公開是不夠的，預算公開只能保證政府預算內容全面、公布及時、數據具體，卻難以保證數據的真實性和可比性，也沒有強調預算過程中公民的參與權和監督權。預算透明不僅要求政府最大限度的提供有關預算活動的各種信息，且這些信息必須全面、易懂、可靠、便于國際比較、便于精準評估，還要求允許政府與立法機構以外的第三方全程參與預算的編制、審批、執行、調整和審查。預算透明是政府預算的更高層次，對預算公開有進一步的要求，有利于民眾進一步理解政府預算。政府預算從公開走向透明有助于增強公民參與公共事務的積極性和提高政府的自我約束能力，同時政府預算從公開走向透明也是一個漫長的歷程，需要社會各界人士共同努力。

參 考 文 獻

[1]劉小川，叢樹海等．2010中國財政發展報告[M]．上海財經大學出版社，2010

[2]劉小兵，楊丹芳等．2010中國財政透明度報告[M]．上海財經大學出版社，2010

[3]王雍君，張擁軍．政府施政與預算改革[M]．經濟科學出版社，2006

[4]謝勝男．提高我國預算透明度問題分析[D]．河北大學碩士學位論文．2010

[5]鄧淑蓮．預算透明標準衡量的研究視角[D]．公共預算研究全國學術研討會論文集．2006

[6]吳海波．深化我國預算管理改革的對策研究[D]．東北財經大學碩士學位論文．2007

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