“以罰代養”與城市文明相悖

湖南邵陽聘千名市容監督員替城管執法，根據邵陽市城管局翻印的《市容環境監督員執法手冊》，市容監督員的罰金將上繳給區財政，及時結算后，其中80%將返還獎勵給監督員本人。

80%的罰款將返還給監督員，分明是把罰款當作“績效工資”，也就是所謂的“以罰代養”。這樣的“績效”可能是為了鼓勵監督市容，但毫無疑問，它同時更會激勵監督員們以罰款來創收。現在連政府都在強調收支兩條線，努力剝離罰款、創收之間的關系，邵陽市有什么理由讓監督員們罰款創收？雖然罰金要走財政部門的程序，但罰款、創收之間的關系還是那么的明晰。

執法權外包不新鮮，此前深圳就嘗試過城管外包，現在卻不得不鳴鑼收兵。邵陽市的做法更出格，它已經將執法權外包升級為“以罰代養”，政府不費一槍一彈就實現了委托關系，可謂一舉兩得。“以罰代養”模式下，外包出去的執法權如同脫韁野馬，可以很容易做出合理推測：監督員們為了“績效工資”，將努力開出更多的罰單，罰款將取代管理執法的基本目的，勸導文明行為也將或有或無。

有市容監督員的城市不止邵陽，他們的做法也大致類似：市容監督員結伴成行，以多敵寡，甚至死纏爛打，執法對象往往迫于壓力而交出罰金，其間也少不了肢體沖突。為什么要結伴成行？其實委托執法的城管局和市容監督員都清楚，外包出去的執法權無法取信于公眾，執法的權威、公信力無以保證，如果不增加執法人數，執法難度將大得多。可想而知，這樣于法不合、無法讓人信服的執法，而且是“以罰代養”的罰款式執法，如何能有效推進城市文明構建？

根據《行政處罰法》，執法、罰款根本就不能委托出去。更何況，城管的權力來源本身亟待厘清。實際上，涉及城市管理的執法，都是城管的職權范圍，權力無形中被放大，竟至于可以委托市容監督員罰款執法。為什么執法權外包多出現于城管部門？這本身就是個疑問。

最近深圳擬出臺《市民文明行為促進條例》，雖然有諸多爭議，但最大亮點還是值得肯定：該條例出臺后，城管執法尤其是罰款將依據法規進行，這極大地減少了自由裁量的空間。我們現在的城市，動輒爭創文明城市，可是如果連法制文明都不顧，城市文明從何說起？