公共管理視閾下政府文件工作效率研究

摘要：本文的目的是跳出現行體制下傳統行政視閾的束縛，探討公共管理視閾下政府文件工作的效率問題。本文由五部分組成，第一部分探討了與本文相關的基本概念，并指出必須從目標定位、效率的客體和主體來綜合考察政府文件工作的效率問題，第二部分著重闡述了在公共管理視閾下政府文件工作目標定位的變化；第三、四兩個部分剖析了公共管理視閾下政府文件工作效率的客體和主體；第五部分則就提高政府文件工作效率的問題提供了相關的改革思路。

關鍵詞：公共管理視閾 政府文件 工作 文件 工作效率

“效率”是政府研究和實踐的永恒主題，這是由行政資源的稀缺性決定的。只有以“行政資源取之不盡、用之不竭”為前提假設，相關的研究和實踐才可能放棄對效率的追求。文件工作是政府實施行政管理不可或缺的工具，文件工作及其效率問題對政府的運作有直接且重要的影響，但相關研究，尤其是從公共管理視角的研究，目前尚未引起理論界的足夠重視。前人研究的關注重點集中在兩個方面：一是以文書學、檔案學及秘書學為專業背景的探討；二是實踐者在經驗層面上對如何提高政府文件工作效率所做的總結，而這兩個方面的研究缺陷主要在于無法跳出現行體制下傳統行政視閾的束縛。本文的主要目的是跳出傳統研究思路，從公共管理的視閾來探討政府文件工作的效率問題。

一、公共管理視閾與政府文件工作效率

1.公共管理視閾的意蘊

公共管理視閾是相對傳統行政視閾而言的。傳統行政視閾，以政府為中心和唯一權力來源，認為理想的行政模式是由政府自上而下實施行政統治。與傳統行政視閾相比，公共管理視閾的最大不同，體現在其對政府“公共性”特質的規定上，這里的“公共性”包含三層含義：一是政府應以公民為中心；二是政府是公民實現公共利益的理性工具，但不是唯一工具；三是公民對政府的運作不僅享有知情權，還享有參與權。

2.政府文件工作效率的相關概念

社會科學中的“效率”概念，是從機械學中引入的，最初用在經濟學中，指生產產出與生產投入之間的比值。后來在管理學的研究中，針對非生產的管理工作，效率被定義為目標達成度與資源投入量的比值，因此，對管理效率的追求可以從兩個方面著手：一是降低管理工作資源的使用量；二是提高管理工作目標的達成度。與生產過程不同的是，管理過程有可能帶來與管理目標背道而馳的結果，即出現效率為負的現象，而生產過程的最壞結果是產出為零。這意味著，如果管理工作的目標定位是錯的，對管理效率的追求就成了“無本之木”。

政府文件工作是指發生在政府組織中圍繞文件撰制、流轉與辦理、存儲、查考利用等文件生命周期所開展的工作。政府文件工作效率，即政府文件工作過程中目標達成度與資源投入量的比值。

除必須與目標相關外，有關政府文件工作效率的研究，還需考慮效率的客體和主體問題。政府文件工作效率的客體，即該效率概念針對的具體工作過程；只有界定清楚了效率的客體，才能在分析客體的基礎上，提供具有現實意義的效率提升建議或方案。政府文件工作效率的主體，即在該效率概念針對的具體工作過程中所耗資源的投入者，也就是效率客體的成本承擔者。

二、公共管理視閾下

與政府文件工作效率相關的目標定位

根據政府文件工作效率的定義，目標定位決定著政府文件工作效率的努力方向和存在意義。政府文件工作的目標定位，首先與其在政府組織運作中發揮的基礎作用有關。政府組織的正常運作通常需要三個系統協同發揮作用：一是決定政府行動目標的決策系統；二是將政府的行動目標轉化為具體行動的執行系統，三是為決策與執行提供支持的信息系統。理論上，政府文件工作屬于信息系統的組成部分，可以發揮對決策與執行提供信息支持的作用。作為信息系統的組成部分，政府文件工作的基本目標是文件信息的準確傳遞，即使文件編制者想要表達的信息，能被接收者（包括利用者）準確理解。

傳統行政視閾下，政府是唯一的中心和權力來源，不同層級政府之間，政府與社會公眾之間遵循著明確且嚴格的上下等級關系。政府文件工作的目標定位是為政府服務，尤其是上級政府。因此，在傳統行政視閾下，政府文件工作的核心目標是保證自上而下的政令統一與暢通，即將上級的命令或要求的信息傳遞給下級，為下級的執行活動提供依據，并將下級的執行信息以及請示信息傳遞給上級，為上級的監督檢查或審查批示提供依據，從而使上級的命令和要求得到執行和落實。

除核心目標外，基于政府組織保證權威的需要，傳統行政視閾下政府文件工作還派生出了一個擴展目標——實現信息壟斷，即將文件信息的接收者控制在一定范圍之內，無論該文件是在流轉或辦理過程中還是處于待查考利用的狀態。

在公共管理視閾下，公民取代政府獲得了中心地位，因此，作為信息系統組成的政府文件工作，其核心目標，除保證政府自上而下的政令統一和暢通外，還增加了一項內容：為社會公眾向政府傳遞民聲，即使社會公眾的意見、建議成為政府制定政策法規的重要信息來源。

另外，公共管理視閾下政府的“公共性”特性，使文件工作的擴展目標由傳統行政視閾下的實現信息壟斷變成了對社會公眾知情權的保障，即使不涉及國家秘密、商業機密和個人隱私的信息向社會公眾公開。這意味著，文件信息的接收者不再僅限于擁有相應權限的部門或個人，而是原則上包含全體社會公眾；這里的信息不僅包括政府頒布的政策法規，政府為社會公眾辦理具體業務事項的操作流程，也包括政府內部管理的信息。

三、公共管理視閾下政府文件工作效率的客體

政府文件工作效率的客體，即政府組織中圍繞文件工作各環節而開展的具體工作過程。在傳統行政視閾下，基于其“以政府為中心”的理念，和“保證自上而下的政令統一和暢通”、“實現信息壟斷”的目標定位，政府文件工作效率的客體一般被界定為：發生在政府內部包含自上而下和自下而上兩個方向的文件工作過程，以及發生在政府與社會之間的單向度的政令輸出過程。因此，傳統行政視閾下的政府文件工作效率，社會公眾作為文件撰制者的文件工作過程通常不在其考察范圍之內。與此相適應，社會公眾提供的文件在政府文件工作中通常不受重視，而政府撰制的文件，尤其是體現政府權威、由專門法規規范的那一部分文件——即公文，則是傳統視閾下政府文件工作的重點關注對象。

在公共管理視閾下，基于其“以公眾為中心”的理念，和“為社會公眾向政府傳遞民聲”、“保障社會公眾的知情權”，同時保證“政府的政令統一和暢通”的目標定位，政府文件工作效率的客體，不僅包括發生在政府內部的雙向文件工作過程，還包括發生在政府與社會之間的雙向文件工作過程——即政府自上而下的政令輸出和公共服務信息的輸出過程，和社會公眾通過書面方式實現政治意見輸入和接受公共服務的信息輸入過程，以及政府將除涉及國家機密、商業秘密和個人隱私以外的所有文件信息向社會公眾公開的過程。

從傳統行政視閾到公共管理視閾，政府文件工作效率客體的被關注情況也發生了很大變化。傳統行政視閾下不受重視，甚至被排除在政府文件工作效率客體范圍之外的內容，在公共管理視閾下成為了關注重點。這是因為，公共管理視閾下的政府是公民實現公共利益的理性工具，基于政府組織自身管理的需要、發生在政府內部的文件工作，其在重要程度自然要低于基于政府組織行使公共管理職能的需要、發生在政府與社會之間的文件工作過程。

四、公共管理視閾下政府文件工作效率的主體

政府文件工作效率的主體，即在政府文件工作過程中成本的具體承擔者。公共管理視閾下政府文件工作的效率問題，之所以相對傳統行政視閾更加復雜，其中重要的原因之一就是其效率主體的復雜性。傳統行政視閾下政府文件工作效率的主體僅限于政府組織自身，有時甚至僅限于上級政府。僅將政府組織自身或上級政府作為效率主體，政府很可能會選擇通過將文件工作過程的成本轉嫁到社會公眾身上，或者上級政府將成本轉嫁到下級政府身上，以節約自身資源的投入量，從而實現提高政府文件工作效率的目的。

公共管理視閾下發生在政府與社會之間的文件工作過程，其效率主體除了政府以外，還應包括社會公眾；對于發生在政府間的文件工作過程，其效率主體除了上級政府以外，還應包括下級政府。因此，公共管理視閾下政府文件工作的效率問題，需要考慮社會公眾和下級政府在相應工作過程中的成本負擔。

五、公共管理視閾下提高政府文件工作效率的改革

公共管理視閾下提高政府文件工作效率的改革，需沿著以下三個方面的思路進行：一是技術操作層面；二是動力機制層面；三是制度建設層面。

在技術操作層面，基于前文的討論，公共管理視閾下提高政府文件工作效率的改革措施應包括：（一）根據公共管理視閾對政府文件工作的目標定位、政府文件工作效率的客體和主體范圍的審視結果，重新進行政府文件工作核心目標、擴展目標、工作內容和考察指標的設定；（二）提高政府文件工作基本目標的達成度。政府文件工作的基本目標是保證文件信息的準確傳遞，由于文件屬于書面傳播，只要文件在傳遞過程中不被截留，影響準確性的主要是文件接受者能否準確理解文件編制者真實意思的表達。另外，又由于政府和社會公眾之間存在著知識、能力和地位上的不對稱，因此，提高政府文件工作基本目標的達成度，應在政府作為文件編制者時，盡可能地使文件符合社會公眾的理解力；在社會公眾作為文件編制者時，為他們提供支持性的培訓或幫助服務。（三）降低政府文件工作的資源使用量，尤其是社會公眾的資源使用量。政府文件工作中最重要的資源投入是時間與人力成本，因此，降低政府文件工作的資源使用量，應結合政府的公共職能審視具體文件工作的必要性及其需要經歷的環節，通過權力下放、流程改造、組織結構扁平化等改革措施，減少文件工作需求、簡化文件流轉環節，并使文件在政府內部流轉環節的成本內部化；應利用現代通訊技術，縮短文件在各個環節之間的流轉時間。

在動力機制層面，應使社會公眾成為提高政府文件工作效率改革的可持續動力，其具體措施主要包括兩個方面：（一）擯棄傳統行政視閾下與政府“公共性”特性不符的認識，逐漸樹立與公共管理視閾相適應的、“以公民為中心”的新理念，以為改革奠定思想基礎；（二）建立社會公眾參與和評價機制，將提高政府文件工作效率改革的重點放在與社會公眾直接發生聯系的三類文件工作過程上，使其成為政府內部文件工作改革的先導和前提基礎。

在制度建設層面，應從現實操作的角度，將上述兩個層面的改革變成能夠克服不對稱地位的負面影響，且具有自我實現能力的制度，這也是促使提高政府文件工作效率的改革能否成功的關鍵。

六、結語

效率是政府工作的永恒追求。政府文件工作的效率不僅與資源的消耗量有關，還與其目標的達成度有關。公共管理視閾改變了與政府文件工作效率相關的目標定位、擴展了效率的客體和主體，其政府文件工作的效率問題變得更加復雜。由于資源的投入量可以無限趨近于零，作為比值的政府文件工作效率理論上可以無窮大，因此，提高政府文件工作效率的改革是一場沒有止境的持續運動。隨著中國政府治道變革的不斷深入，如何在制度層面實現降低資源使用量、提高目標達成度，必將成為政府文件工作新的研究趨向和熱點。

本文系北京聯合大學校級科研項目“我國行政組織公文工作效率問題研究”（項目編號：sk201002x）的階段性成果，同時受“北京聯合大學人才強校計劃人才資助項目”資助。

參考文獻：

[1]高秀云.科學統籌，提高公文處理效率[J].熱帶農業工程， 2010， （02）：80-82.

[2]李軍.轉變機關作風 提高公文處理效率——對遷安市實行公文限時辦結制的調查[J].秘書之友， 2009， （12）：15-17.

[3]李軍.實施限時辦結制 提高公文處理效率[J].辦公室業務， 2009， （11）：32-34.

[4]高順艷.完善現行文件工作 服務和諧社會建設[J].浙江檔案，2006（11）.

[5]楊瑾.開放現行文件工作中存在的問題及對策[J].檔案與建設，2003（5）.

[6]曹芳.現代辦公環境下文件工作的重新定位[J].檔案，2003（2）.

[7]李林軍.加強公文管理 提高公文處理效率和質量[J].秘書工作， 1999， （02）： 36-37.

作者單位：北京聯合大學應用文理學院