關于城管行政審批監管的若干分析

近年來，南通市城管（行政執法）局圍繞“服務發展、服務社會、服務群眾”這一工作要求，積極創新行政審批方式，提高行政服務效能，建立健全監督檢查制度，為促進地方經濟和社會各項事業科學發展提供了一流的城市氛圍和環境保障。2007年來審批窗口連續三年獲十佳窗口單位，市城管局被江蘇省表彰為“依法行政工作先進單位”。全市9支執法隊伍全部進入規范化管理行列。然而，隨著社會經濟的快速發展，城市建設的不斷加快，外來人口的頻繁流動以及一些企業的“關、停、并、轉”，市民從事各種經營活動的數量也與日俱增。為此，如何加強涉及城管行政許可事項審批以及審批全程監管，就成為加強城市管理、確保行政審批科學健康運行的重要課題。

一、當前城管行政許可事項審批監管主要問題及原因

行政審批是指行政機關根據公民、法人和其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的一種具體行政行為。其實質是行政機關對行政相對人提供的材料的合格性、真實性進行審查，許可特定相對人取得某種法律資格或實施某種行為。而監管是指貫穿于行政許可整個活動過程（包括行政審批事前、事中、事后）的監督。

根據《行政許可法》和南通市三定方案等有關法規的規定，南通市城管局目前承擔的行政許可事項共有8個。即戶外廣告（標牌、標識）的設置審批、臨時張貼張掛宣傳品的許可、臨時堆放搭建的批準、因特殊需要在市區飼養家禽家畜的許可、城市建筑垃圾處置核準、從事城市生活垃圾經營性清掃收集運輸處理服務許可、拆除環境衛生設施的許可、關閉閑置或者拆除城市生活垃圾處置設施場所核準等。據統計，2006年1月1日至2011年12月20日，窗口共受理各類行政許可申請并做出行政許可決定26192起。從表中可看出，行政許可總量呈逐年下降趨勢（詳見表1）。

從法理上講，由于設置的城管行政許可事項有效期一般是一年。如果按許可事項到期續辦手續的話，加上每年到工商部門辦理涉及城管許可事項的營業執照的新增業主，即便減去一些業主轉行或關閉，其行政許可總量也不會下降那么多。究其原因，主要表現在以下幾個方面：

一是一些業主對申請許可的法律意識還不強。幾年來，盡管城管部門從多方面做了努力加以宣傳引導，所有許可事項不收費，許可總時限比許可法規定的壓縮了近60%。可許多業主并不重視，主要表現在：有的明知法律有規定應當進行申請許可，但就是怕麻煩，結果造成違章的事實；有的業主許可事項期限到了，自認為沒發生變化，就不愿意續辦手續，審批窗口信息提示了也無動于衷；有的明知法律規定批不了，為了個人私利，來個違章設置，想接受罰款了之、蒙混過關；有的先斬后奏，完全顛倒行政許可的基本法律程序；有的看到別的違章設置數日不見有人去查處或拆除，誤以為可以設置了，不管青紅皂白也來個違章設置。凡此種種，都是法律意識不強的表現。

二是執法力量不足導致對違法行為未能及時查處。南通市于2001年在全省率先開展城管相對集中行政處罰權試點工作，配備了250名城管執法人員，這在當時能基本滿足城市管理和執法的需要。但是隨著城市化的不斷加快，外來人員不斷增多和文明城市創建的不斷深化，人均管控面積增加三倍，而管理執法人員一直沒有增加反而減少，管理執法力量捉襟見肘。

三是監管處罰聯動機制有待形成。行政服務處的設立，并即將進駐政務中心，為實現審批與監管分離奠定了基礎。但管理部門如何從以往的審管并重轉化為以監管為主，與執法隊伍形成聯動機制需進一步研究，形成相應的制度保障。否則，任務來了，各自強調各自的重點，不能很好地配合協作，就形成不了拳頭，對違法行為也不能實施有效的監管處罰。

四是缺乏有效的激勵手段。一方面，城管執法是一項戶外工作，由于人員偏少，管轄區域大、應急任務重，加之隊伍年齡偏大，經常加班加點，節假日公休得不到有效保證，執法環境也得不到良好保障，隊伍身心壓力大，工作熱情受到影響；另一方面，2008年后取消了用于城管執法人員的專項加班費、津貼和考核獎勵，由于缺乏激勵手段，只能靠領導帶頭和思想政治工作的方法安排加班，長此以往，很難維持高強度的執法監督。

二、加強行政審批、監管的主要路徑

（一）樹立科學監管理念，進一步理清審批監管的關系

在城管領域，科學監管理念的本質和核心是以人為本，立黨為公、執政為民；基本要求是推進依法行政，科學民主決策，依靠技術支撐，實現隊伍保障；根本目標是保障特定許可當事人合法行為，促進經濟社會協調發展。樹立和落實科學監管理念，不僅要解決為誰監管這個問題，更要解決怎樣監管的問題。要讓我們的監管更務實、更高效，首先要處理好審批與監管的關系。可理解為：一是審批和監管同為行政管理的組成部分。審批、監督、處罰構成了行政管理的三駕馬車，缺一不可；二是審批、監管（含處罰）的人員配備和內容不同之處。在人員配備上，目前國內大多數城市的做法，行政審批人員只占執法人員的6%左右。就南通而言，城管行政審批人員（14人）也只占執法監管人員（222人）的6.3%；在內容方式上，審批只是行政管理的一個環節，主要在于如何改變審批方式，簡化審批環節，提高審批效率；而監管貫穿于整個行政審批過程，尤其是審批后的監管，可以視為行政審批的后期延伸行為，是行政審批不可或缺的重要環節；三是審批和監管又互為依存。沒有審批也就沒有監管，監督的法制化、規范化是保證審批行為的法制化、規范化的重要保障。同時，審批與監管的相對分離，在一定程度上講，更加突出了許可窗口與處室、前臺與后臺、審批與事后監管的密切聯系。在處室職能逐漸歸并中，為了便于行政服務處的工作，加強審批前臺與后臺的協調合作，要防止出現職能切割后有的處室一推了之、不予配合，為許可窗口“獨立辦理”設置障礙；另外，要防止監管部門出現的“無權便無責”，出現什么差錯，便一味指責許可窗口審批把關不嚴，顛倒了責任關系。

（二）多措并舉，建設一支高素質的審批監管隊伍

要適當增加行政執法人員編制。就城管執法人員而言，在城市化不斷加快發展的今天，應根據經濟社會快速發展和城市管理的現狀，參照省內南京、蘇州等城市的做法，按城市人口萬分之五至八的比例，增加城管執法人員或部分協管員，以有效解決管理力量嚴重不足的問題，確保有足夠的人員、時間、精力從事行政審批監管工作。

要注重學習培訓，全面提升行政審批和監管人員的素質。要加強學習，提升政治思想素質。通過“一強化、四深化”教育（即強化理想、信念、宗旨教育，深化政治理論、思想品德、職業道德、先進典型教育），進一步堅定政治信念，保持清醒的政治頭腦，堅持正確的政治方向。要強化培訓，努力提高業務技能。通過行業培訓、專業輪訓、以會代訓等多種形式，熟知法律法規，熟悉服務對象、執法環境，培養敏銳的洞察力和嫻熟的執法技巧，努力提高行政審批、監督處罰的辦案能力。要堅持深入基層，深入執法一線，及時掌握群眾的所思所想所盼，積極主動的溝通、協商、協調，及時化解各種矛盾，真心實意為群眾解決實際問題。要注重研究創新，著眼城市管理建設發展，緊密結合行政審批執法實踐，充分借鑒國內外城市的有益和成功的做法經驗，拓展思維理念，創新服務舉措，探索城管規律，敢于先行先試，走出一條具有南通特色的城市管理行政審批監管的路子。

（三）完善機制，建立健全內部規范的審批監管制度

當前，作為南通城管行政審批，就是要全面落實國家、省關于深入推進行政審批制度改革的最新要求，按照“全省先進、全市領先”的目標，以推進行政審批“三集中、三到位”為突破口，進一步規范程序、實施陽光政務、完善監督機制、建立誠信制度，創新服務方式，提升服務水平。

一是要繼續規范許可事項的運作程序。要根據市政府關于深化行政審批制度改革，推進行政許可（服務）“三集中、三到位”實施方案意見，對涉及城管行政審批事項的審批依據、實施主體、承辦處室、辦理時限、審批方式、申報條件、申報材料、許可流程、事后監管措施等內容再加以規范細化，作為實施審批、實行政務公開和進行監督檢查的具體依據，營造公開、公平、公正的審批環境。

二是進一步完善行政審批電子政務。要繼續堅持政務公開和陽光透明運作，將城管許可事項的程序、條件、許可決定等全部上網公布，便于許可處室和監管處室相互監督，便于群眾監督，便于執法隊伍及時了解掌握許可動態。

三是建立完善內部責任監督制度。要結合當前城管行政審批監管實際，制定嚴格的內部審批監督管理制度和責任追究辦法，明確規定追究什么、追究誰、誰來追究、如何追究等內容。對不按規定的審批條件和程序實施行政審批甚至徇私舞弊，以及對被許可人不依法履行監督責任或者監管不力、對違法行為不予查處的，必須承擔相應的法律責任。

四是要推行分類分級的誠信管理制度。從多年的實踐看，大型戶外廣告、建筑渣土等管理一直是城市管理的重點和難點，我們要立足于源頭管控，建立廣告、渣土運輸從業單位等誠信評價管理辦法，明確許可窗口、相關管理處室及執法隊伍的職責。要建立從業人員誠信檔案。

五是要創新服務方式。要公開服務承諾和親切服務。不斷完善預約服務、上門服務、代理服務、延時服務、續辦提醒服務、網上預審服務。進一步暢通重大事項綠色通道服務，積極為其組織協調、提前介入，加快事項辦理進程，不斷提高服務本領、提升服務水平。

（四）勇于擔責，嚴格審批監管

行政機關對審批行為的監管，不僅包括對審批機關的監管，更重要的還應包括對被許可人是否按照許可的條件行使權利進行監管。

一要明確責任。要根據行政審批過程中各處室、許可窗口、執法隊伍的職能職責加以具體明確。作為戶外廣告和渣土管理的職能處室，應著眼于現代城市建設發展需要，及時制訂與之相適應的城市管理法規、規章和制度，為實施具體行政事項審批提供法規依據和法律支撐；同時要建立執法隊伍聯動機制，加強源頭管控，一旦發現違反行政許可決定的行為，要及時移交執法隊伍查處，形成監管合力。具體負責涉及城管許可事項的受理、現場勘察、審核、審批，對市場準入負責，并且將審批結果采取網上公示、短信提示、郵寄行政許可決定書等多種形式，確保執法隊伍能在第一時間獲悉某一位置行政許可決定。執法隊伍重點負責審批后的監管，對違反城市管理法律法規的行政許可事項行為進行具體的檢查、糾正、處罰。

二要建立管理部門與執法隊伍的聯動機制。對個別違反行政審批決定且有一定影響的違反行政許可事項的行為，可由市局統一牽頭組織機關內部相關處室、執法大隊實施執法聯動，把違章違法行為解決在初始階段；對存在嚴重隱患、具有普遍性且造成一定社會影響的違反行政審批事項的行為，應由市城管委牽頭組織政府相關部門（包括公安、工商、規劃、建設等）實施整體執法聯動，以最大的力度、最縝密的安保舉措，確保執法到位，不留后遺癥。

三要建立健全舉報、通報和公告制度。以城管110、數字城管“12319”熱線為平臺，暢通舉報渠道，動員社會力量對戶外廣告、建筑渣土等涉及行政審批事項實施舉報監督。對于依法查處的重點違法戶外廣告、建筑渣土等及時向社會公開曝光，并通過召開行業會議，對違法違規問題進行公開點評發布，以此來遏制違法違規問題的發生。還要發揮行業協會的社會監督作用。

四要注重考核。要進一步建立健全南通市市區路段管理責任制考核辦法，把涉及行政許可事項的內容納入路段管理考核之中，具體明確考核對象、范圍、內容、標準，加強考核的組織領導，確保考核結果、考核獎懲公正公平，從而最大程度調動城管執法人員的工作積極性，激發城管執法隊伍活力，全身心投入到行政執法工作中。

（五）加強規劃與引導，注重源頭管控

一方面，要注重對戶外廣告、建筑渣土清運等涉及行政審批事項的整體規劃工作。城市戶外廣告是城市景觀與環境的重要組成部分，要從彰顯城市品位、塑造城市形象、提升城市軟實力，給市民群眾良好空間視角享受的高度，加強戶外廣告的整體規劃。做到合理布局、安全可控、彰顯個性、提檔升級。在建筑渣土處置上要重點規劃消納場所，做到出、消對應，出土有去處，消納有場所。

另一方面，要注重宣傳引導服務，提升從業人員的守法意識。要強化宣傳教育，營造良好的守法意識。針對從業人員法律法規意識淡薄、行業內部自律意識差及行業資質標準不夠規范的實際情況，城管執法部門要充分利用各種新聞媒介做好行政許可事項相關法律法規的宣傳工作，大造輿論，大造聲勢。健全區域性的行業準入制度、規則，規范申請主體，注重依法審批服務，積極營造在行政許可條件下從事各項活動的良好氛圍。

（責任編輯：駱小平）