美國(guó)“經(jīng)濟(jì)版愛(ài)國(guó)者法案”意欲何為

2001年，在“9·11”事件后，美國(guó)頒布了著名的《愛(ài)國(guó)者法案》，其中規(guī)定，警察機(jī)構(gòu)有權(quán)監(jiān)聽(tīng)公民的通信記錄，并有權(quán)拘留或驅(qū)逐被懷疑與恐怖主義活動(dòng)有關(guān)的人，還規(guī)定私有部門(mén)有提供國(guó)土安全信息的義務(wù)。這一法案被認(rèn)為是在政治上大大加強(qiáng)了總統(tǒng)和聯(lián)邦政府的權(quán)力，使其在國(guó)防方面具有更大的空間。

而就在3月16日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了一項(xiàng)名為“國(guó)防資源動(dòng)員準(zhǔn)備令”的總統(tǒng)令(下稱“總統(tǒng)令”)。其核心要義是加強(qiáng)總統(tǒng)和聯(lián)邦政府在戰(zhàn)時(shí)與平時(shí)組織資源、進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員的權(quán)力，涉及人、財(cái)、物等各方面，亮點(diǎn)則在能源領(lǐng)域——美國(guó)總統(tǒng)將有權(quán)采取措施，在必要時(shí)管制美國(guó)國(guó)內(nèi)能源供應(yīng)。

筆者認(rèn)為，這是《愛(ài)國(guó)者法案》的延續(xù)，可以將其視為“經(jīng)濟(jì)版愛(ài)國(guó)者法案”。從長(zhǎng)期看，這將進(jìn)一步加強(qiáng)美國(guó)總統(tǒng)整合國(guó)內(nèi)資源、應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)局勢(shì)的能力，將會(huì)使得美國(guó)有能力更為快速、低成本地投入到一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)中；眼下，這紙總統(tǒng)令將會(huì)化解中東戰(zhàn)事對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的不利影響，特別是針對(duì)伊朗局勢(shì)升級(jí)為戰(zhàn)爭(zhēng)可能對(duì)美國(guó)能源供應(yīng)和金融造成的影響，未雨綢繆地做了準(zhǔn)備。

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)曾頒布過(guò)若干與戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力相關(guān)的法律，包括《國(guó)家安全法》(1947年)、《國(guó)防生產(chǎn)法》(1950年)、《戰(zhàn)爭(zhēng)授權(quán)法》(1973年)、《緊急狀態(tài)法》(1976年)，以及各財(cái)政年度的《國(guó)防授權(quán)法》等。這些法律都確立了美國(guó)總統(tǒng)在戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員和資源準(zhǔn)備方面擁有巨大權(quán)力，但同時(shí)也對(duì)總統(tǒng)和軍方的權(quán)力進(jìn)行了若干限制。但自2001年“9·11”恐怖襲擊發(fā)生以來(lái)，與戰(zhàn)爭(zhēng)相關(guān)的權(quán)力明顯向總統(tǒng)傾斜。這個(gè)趨勢(shì)一直延續(xù)到今天。

《愛(ài)國(guó)者法案》與總統(tǒng)令最明顯的共同點(diǎn)，就是兩者是以國(guó)家安全的名義，加強(qiáng)了美國(guó)總統(tǒng)和聯(lián)邦政府的權(quán)力。總統(tǒng)令第310條就是一個(gè)例證：聯(lián)邦政府能夠以“國(guó)防要求”變相加大對(duì)各州的行政權(quán)力。這實(shí)際上違背了美國(guó)憲法對(duì)聯(lián)邦與各州分權(quán)的基本原則。而且，這個(gè)條款模糊了“平時(shí)”與“戰(zhàn)時(shí)”的界限，使美國(guó)聯(lián)邦政府在和平時(shí)期就有權(quán)力以“國(guó)防需求”為名加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)資源的管理。

與《愛(ài)國(guó)者法案》影響美國(guó)國(guó)內(nèi)政治與公民政治權(quán)利相似，這份總統(tǒng)令也將對(duì)戰(zhàn)時(shí)美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深刻影響，從而影響到美國(guó)應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的行為。該總統(tǒng)令的一大目的是保障國(guó)內(nèi)能源供應(yīng)。為此，白宮打出了一系列“組合拳”。總統(tǒng)令第103條規(guī)定，“時(shí)刻做好準(zhǔn)備，在一個(gè)潛在的、威脅美國(guó)的安全事件中，總統(tǒng)有權(quán)采取必要行動(dòng)，以確保提供足夠資源與生產(chǎn)能力，包括服務(wù)和關(guān)鍵技術(shù)，確保國(guó)防上的需求。”這是加強(qiáng)白宮能源調(diào)配權(quán)力的原則性表述。第203條“擴(kuò)大能源供給”規(guī)定，整理調(diào)查、關(guān)鍵和基本的物資、服務(wù)和設(shè)備的裁決權(quán)交由能源部；該總統(tǒng)令授予總統(tǒng)掌控所有民用運(yùn)輸作軍事用途的權(quán)力，并規(guī)定能源部可以控制所有“與能源生產(chǎn)和建設(shè)、分配和使用方面、直接相關(guān)的活動(dòng)”。第303條授權(quán)政府“加速新興技術(shù)的快速過(guò)渡”，這將確保新能源技術(shù)加速進(jìn)入市場(chǎng)，從“節(jié)流”的角度降低美國(guó)國(guó)內(nèi)能源消費(fèi)。此外，總統(tǒng)令還授權(quán)總統(tǒng)調(diào)控民用交通的權(quán)力，由交通部負(fù)責(zé)執(zhí)行，而民用交通是美國(guó)國(guó)內(nèi)能源消費(fèi)的主力。

短期內(nèi)，世界上存在著兩大戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)：一是敘利亞，一是伊朗。兩國(guó)都與能源息息相關(guān)。敘利亞被稱為中東的神經(jīng)；而伊朗更是全世界能源供應(yīng)的神經(jīng)。原因不僅是伊朗自身的石油生產(chǎn)與出口，更重要的是伊朗直接影響下的霍爾木茲海峽是世界石油的鎖鑰——全世界每天近40％海運(yùn)石油、美國(guó)20％的石油運(yùn)輸從這里通過(guò)。

分析認(rèn)為，伊朗局勢(shì)最有可能演化為“小打”情境，即以色列單方面出動(dòng)空軍奔襲伊朗主要核設(shè)施。這將使得國(guó)際油價(jià)達(dá)到120美元／桶。不過(guò)，要考慮到伊朗具有較強(qiáng)的還擊能力，而且不僅將攻擊以色列，可能還會(huì)以美國(guó)支持以色列為由，攻擊美國(guó)在中東地區(qū)的基地，或美國(guó)在中東的盟國(guó)。這樣，美國(guó)有可能被動(dòng)地卷入戰(zhàn)爭(zhēng)，這一情境與美國(guó)針對(duì)伊朗的最新沙盤(pán)推演相符。而如果美國(guó)參戰(zhàn)，哪怕是最低程度的介入，國(guó)際油價(jià)都將沖高到150美元，超過(guò)歷史高點(diǎn)，從而擾亂國(guó)際能源市場(chǎng)，也影響美國(guó)自身的能源供應(yīng)。因此，這份總統(tǒng)令簽發(fā)得正逢其時(shí)。總統(tǒng)令使得美國(guó)聯(lián)邦政府得以名正言順地統(tǒng)制國(guó)內(nèi)能源供應(yīng)。而且，這些措施既可以在戰(zhàn)時(shí)應(yīng)用，也可以在平時(shí)為“滿足國(guó)防需要”實(shí)施。

除了能源外，這份總統(tǒng)令還將與征兵、醫(yī)療衛(wèi)生、水資源管理、國(guó)防項(xiàng)目有關(guān)的貸款等都納入國(guó)防動(dòng)員準(zhǔn)備的范疇。其中，國(guó)防部將有權(quán)控制更多民生資源，財(cái)政部也將掌握更大權(quán)力。

短期內(nèi)，這份總統(tǒng)令將有利于美國(guó)應(yīng)對(duì)伊朗發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)可能對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響。此前，很多美國(guó)人都擔(dān)心伊朗的戰(zhàn)事將會(huì)使得美國(guó)自身“斷油”；外界也揣測(cè)美國(guó)會(huì)因自身對(duì)海外能源供應(yīng)的依賴而對(duì)伊朗有所顧忌。但實(shí)際上，這個(gè)邏輯并不成立：隨著美國(guó)近幾年轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)西半球石油資源，美國(guó)對(duì)海外能源特別是中東石油的依賴程度比人們預(yù)想得要低，而且趨勢(shì)上呈不斷降低態(tài)勢(shì)；這份總統(tǒng)令則宣布美國(guó)將從消費(fèi)端進(jìn)行石油統(tǒng)配。

有了供應(yīng)端和消費(fèi)端的雙重保障，今后美國(guó)在面對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)將少了諸多掣肘因素，尤其是對(duì)能源供應(yīng)和債務(wù)上限的擔(dān)憂。這使得美國(guó)能更加放手發(fā)動(dòng)或卷入戰(zhàn)爭(zhēng)，或縱容盟國(guó)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)。

長(zhǎng)期來(lái)看，這份總統(tǒng)令與美國(guó)大的軍事戰(zhàn)略調(diào)整有關(guān)。美國(guó)軍事戰(zhàn)略調(diào)整將會(huì)加速美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)反應(yīng)速度，同時(shí)削減美國(guó)軍隊(duì)的整體規(guī)模。為此，美國(guó)需要建立軍民兩用的保障體系。這份總統(tǒng)令就是“寓軍于民”的一個(gè)例子。

國(guó)家對(duì)關(guān)鍵資源進(jìn)行調(diào)配、“寓軍于民”，這并非新鮮事物，而是從古至今戰(zhàn)爭(zhēng)的常態(tài)。早在漢代，我國(guó)就曾實(shí)行“馬政”，對(duì)古代戰(zhàn)爭(zhēng)的最大“能源供應(yīng)”：馬，實(shí)施統(tǒng)一調(diào)配，同時(shí)鼓勵(lì)民間養(yǎng)馬，既能上陣又能耕地，漢代由此走向鼎盛。今天，美國(guó)的戰(zhàn)略和具體政策是既重視能源的“節(jié)流”，更重視“開(kāi)源”，確保能源供應(yīng)回歸本土，確保政府對(duì)能源調(diào)配的能力，同時(shí)注意軍民結(jié)合。

從這份總統(tǒng)令中，我們可以看出，美國(guó)已經(jīng)形成了一整套動(dòng)員準(zhǔn)備體系，涉及國(guó)防部、財(cái)政部、能源部、交通部、衛(wèi)生部等多個(gè)部門(mén)，但各部門(mén)又都以總統(tǒng)為核心進(jìn)行有機(jī)整合；動(dòng)員準(zhǔn)備的外延很廣，包括工業(yè)、醫(yī)療、征兵、輿論等，但又突出能源保障這個(gè)關(guān)鍵；軍民結(jié)合、寓軍于民，是美國(guó)服務(wù)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的理念。這種先進(jìn)理念值得借鑒。