“城中村”改造中的人口計生工作難點與應對策略

摘要：“城中村”是城市擴張與制度約束的產物，是城市文化與鄉村文化碰撞和交融的人類聚居所。隨著城市化的迅速發展和城市改造步伐加快，我國很多大中城市的“城中村”改造如火如荼。在改造過程中，“城中村”這一特殊社區無論在景觀形態、道路交通等有形的方面還是在社區文化、社區組織及社區人際關系等無形的方面都發生著前所未有的劇變，這種劇變也給社區管理帶來一定的難度。本文擬就武漢市洪山區的實踐探討“城中村”改造中人口計生工作面臨的難題及應對策略。

洪山區是武漢市“城中村”較多的中心城區之一。目前，35個“城中村”已有3個全部完成改造，有12個整體拆遷、村民在外過渡，有9個部分拆遷，還有11個尚未實質性啟動改造。近兩年來，納入改造的35個“城中村”出生人口2500人，占全區出生人口總數的19.53%，但政策外出生數達到198人，占全區政策外出生人數的比例高達36.46%，足見在“城中村”中人口計生工作還存在許多問題。

一、“城中村”改造過程中的社區特點

要了解“城中村”改造過程中人口計生工作的問題及其原因，有必要先分析“城中村”在改造過程中的社區特點。

戶籍居民居住方式：從集中到分散。“城中村”改造通常都涉及到住房拆遷，有的是整體拆遷，有的是部分拆遷。在拆遷還建過渡期間，拆遷戶有的在其他地方購房居住，有的則自行在外租住，原來聚居的社區居民會分散居住在市內不同地方，有的甚至到外地工作生活。

居民社區認同：從凝聚到離散。社區不僅是一個有地域邊界的人們生產生活其間的空間區域，還包括該區域內的一定的組織機構、管理制度、文化，特別是人們在感情上和心理上的認同。但在一個改造中的“城中村”，居民不管是在外購房居住或是租房居住，很難說某個人的這種居住分散是臨時性的還是長期性的，因而人們原有的對社區的認同也發生了變化。

社區組織：從常態到過渡態。“改造”本身就是一種過渡，“城中村”在改造過程中，由于居民的分散以及社區中心事務的變化（拆遷改造是社區的中心事務），使得無論是社區的正式組織還是非正式組織，在組織結構和組織功能等方面都從原來的常態變為過渡態。

戶籍居民：從同質到分化。“城中村”雖不同于普通的鄉村，但仍保留一些鄉村的文化和特質，在生產、生活、社交、信仰等方面都具有較高的同質性。但“改造”和“拆遷”打破了這一切。收入和財產擁有情況的差異會帶來生活方式甚至人生態度的差異。

人際關系：從信任到猜忌。“城中村”改造過程中涉及到大量的房屋拆遷補償和集體資產的處理，利益的分配與再分配會引發各種矛盾。特別是一些地方補償機制和標準不透明，而且開發商的加入形成“管理者——開發商——社區居民”的三方博弈，會使原本人際間的信任受到傷害，出現相互猜忌。

二、“城中村”改造過程中計生工作的難點

“城中村”在改造過程中的上述特點會一定程度反映到人口計生工作中，給人口計生工作帶來困難。

（一）人口計生管理受到弱化

服務對象不穩定。“城中村”改造既是有形的社區建筑和社區景觀的變化，也是社區文化、社區組織、人們生活方式和思想觀念的變化，與這些變化相伴隨的是人們生育觀念的變化。

組織體系不健全。在“城中村”改造期間，原來完備有力的計生網絡體系受到沖擊。村、社區、經濟實體相互交織，機構、人員職責職能不清；主要領導主要精力放在拆遷還建、股權分配上，對人口計生工作過問不多；計生專干精力不集中或工作積極性不高；計生信息員（中心戶長）工作熱情降低或被解散。

信息渠道不暢通。“城中村”改造期間（通常要持續2～3年），原有社區居民居住分散，有些人甚至連聯系方式也發生了變化，加上原有的中心戶長等信息隊伍的流失，造成工作人員對本村的常住人口聯系難，懷孕、生育、節育等情況掌握難，帶來基礎信息數據的嚴重缺失，影響了基礎工作質量。

服務條件不具備。“城中村”改造帶來大量的拆遷，原有的服務陣地、場所、設施等也隨之拆遷，社區對育齡群眾的服務能力也隨之下降。

管理體制過渡不順暢。“城中村”改造的一個重要內容是撤銷村委會建立居委會。但由于“城中村”改造的時間長，期間管理體制有時候是城鄉管理交叉并存，或過渡期采取臨時管理模式，工作人員仍是原村級組織的工作人口，不能適應和勝任新的管理服務要求。

經費保障不充分。“城中村”改造過程中，社區自治組織與經濟實體要剝離，使計生經費不能得到保障。這從兩個方面影響到計生工作：一是使原來的計生獎勵政策不能兌現，二是以前由村集體負擔的工作經費和計生人員工資、信息員報酬得不到保證。

（二）部分居民“政策外生育”的愿望被激發

根據對近兩年洪山區改造中的“城中村”政策外生育情況的調查，我們把這些生育歸納為以下幾種類型：

圓夢型生育。有些居民原來就有再生育一個孩子的想法或愿望，但由于種種原因，沒能付諸實踐。在“城中村”改造過程中，這些人中有的得到了巨額的拆遷補償或分配到大量集體資產（股權），經濟條件改善了，加上“過渡期”的計生管理工作存在薄弱環節，他們就開始將想法付諸行動，實施政策外生育。

賭氣型生育。“城中村”改造過程中有伴隨集體經濟改制，在確認股權范圍時，某些規定能夠使幾十年的鄰居之間獲得利益相差懸殊，部分利益訴求沒有得到滿足的村民抵觸情緒大。

逐利型生育。有些“城中村”在改造過程中對居民的部分補償或產權分配按人頭進行，多生育能夠多獲利。這樣的政策激發了少數人的“逐利型生育”。

攀比型生育。“城中村”開發中，高檔小區越來越多，入住者有的是名人富人，他們游離于單位組織的監管之外，街道社區較難控制他們的生育行為。其他的居民也可能效仿和攀比他們，導致政策外生育。

固財型生育。有些重男輕女、思想守舊的居民在“城中村”改造致富后，面對巨額資產，覺得女兒終究是別人家的人，將來如果沒有兒子繼承就是家產旁落。于是，想辦法生育兒子繼承家產，鞏固家業。

三、“城中村”改造過程中人口計生工作對策建議

在城中村改造過程中，我區對加強人口計生工作逐村進行了調研，在加強管理和服務方面進行了一些嘗試，現提出如下建議對策。

（一）堅持“三個統籌”

一是堅持人口發展統籌規劃。要站在科學發展觀的高度，推進城鄉一體化，做好全面規劃，統籌兼顧， 在制定房屋拆遷、養老保障等政策的過程中，在村社區組織人員配置和服務場所、設施建設中，把保持人口計生工作的連續性和穩定性納入到城中村改造的發展大局，全面加強人口計生工作。

二是經費保障統籌到位。考慮城中村改造的復雜性、艱巨性、長期性，要建立政府投入為主的穩定增長的保障機制，加大經費保障力度，分級給予傾斜，落實城中村改造進程中的人口計生工作必需的經費。

三是專干隊伍統籌到位。在城中村改造過程中，要加強網絡建設，健全管理、服務、群眾三支隊伍，確保社區計生專干的配備，保證過渡期間計生專兼職隊伍不散，人員不減。實行股份制經濟組織主要負責人兼任社區居委會書記或主任，落實股份制經濟組織計生專兼職工作人員和信息員。

（二）落實“三個同步”

一是計生政策同步落實。在社會保障，就業服務，養老保險等惠民政策中，體現對計生家庭的優先和照顧。做好過渡期生育政策的銜接和落實工作。

二是陣地建設同步到位。按照城中村改造規劃，同步推進計生陣地建設，建設好人口計生辦公室、社區衛生服務站、人口學校、協會會員活動之家，以及戶外宣傳欄、長廊等陣地。有條件的社區，建設人口文化園。

三是服務管理同步跟進。推行“五個一”的服務管理制度，即結合城中村改造，清理登記建立一個育齡群眾花名冊；建立一張重點對象管理服務的責任聯系卡；在居民拆遷還建過程中，向村民租住地社區交接一個協管聯系函；每年開展一次生殖健康普查；通過發放過渡費、發放節日慰問物質或資金等形式，落實一項重點對象定期見面制度。

（三）做好“三個強化”

一是強化領導責任。各級黨委、政府要把人口計生工作納入城中村改造的重要議事日程，堅持一把手親自抓、負總責，堅持計劃生育“一票否決”。落實股份制經濟組織計生法人負責制，實行雙向目標責任制，即街道辦事處與社區居委會、與股份制經濟組織簽訂人口計生目標管理責任書，嚴格獎懲兌現。

二是強化宣傳引導。全面開展婚育新風進萬家活動和關愛女孩活動，深化創新生育文明建設，重點實施幸福家庭推進計劃。圍繞生育政策、計劃生育獎勵優惠政策等內容重點宣傳計劃生育法律法規等，增強群眾依法實行計劃生育的觀念。

三是強化群眾自治。在城中村改造過渡期間，尤其要重視發揮計劃生育合同管理的作用，合理制定章程公約，增強群眾自我教育、自我管理、自我服務的意識，穩定加強計生群眾自治組織網絡，公開計劃生育事務，充分發揮計劃生育協會民主監督作用。

（作者單位：湖北省武漢市洪山區人口計生委）

（編輯 趙天河）