公共政策在環境產業發展中的作用研究

摘 要：狹義的環境產業是指為污染控制和減排、污染清理及廢棄物處理等方面提供設備和服務的產業。它是政府行為與市場行為交互作用的產業，存在外部性、極強的關聯性以及公益性。環境產業的上述特征決定了國家必須采用行政的、法律的和經濟的手段來調控環境產業的發展。而國家干預手段最明顯直接的表征便是有關環境產業的公共政策的制定、執行、評估和監控。本文通過對發達國家環境產業發展模式的分析，得出政府制定公共政策在促進環境產業發展的過程中發揮著重要作用，由此對中國環境產業的發展提出了四點重要建議。

關鍵詞：外部性； 公益性； 市場失靈； 政府干預

中圖分類號：X324 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3315（2012）08-170-002

環境產業（中國稱環境保護產業，簡稱環保產業，英文為environmental protection industry）作為實施可持續發展戰略、構建人與自然和諧社會的物質基礎，已經成為控制環境污染、提高環境質量、推動經濟與環境協調發展的重要產業部門，在世界范圍內迅速成長。中國經濟的高速發展帶來了嚴重環境污染，迫切需要通過發展環境產業控制污染，實現經濟、社會、環境協調發展。明確公共政策在環境發展中的作用是加快其發展必須突破的關鍵問題。

一、環境產業的概念與特征

環境產業是21世紀的朝陽產業，在發達國家正處于蓬勃發展期。我國國情迫切需要我們進一步加深對環境產業的認識與了解，以便于更好地在經濟轉型期發揮其作用，實現循環經濟。

1．環境產業的定義

環境產業（environmental industry）一詞是對這一新興產業門類的簡稱，有狹義和廣義之分。狹義的環境產業是指為污染控制和減排、污染清理及廢棄物處理等方面提供設備和服務的產業；廣義的環境產業則涵蓋了環境問題全過程的防治，既包括狹義的內容，也包括能使污染排放和原材料消耗最小量化的清潔技術和清潔產品，還包括了正面利用生態環境效能等內容。1999年，國家經貿委指出，環境產業是以防治污染、改善環境為目的的各種生產經營活動，包括三個方面：1.環保設備（產品）生產與經營；2.資源綜合利用；3.環境服務。①

2．環境產業的特征

環境產業的性質決定了其以下四方面的特征：

2.1環境產業是一個存在正外部性的產業

正外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價。環境產業的發展不僅能為產業主體帶來經濟效益，更使得產業外的廣大社會公眾受益。環境產業在創造經濟價值的同時，保護了人類賴以生存的生態系統，是解決人類可持續發展問題的關鍵之一，可謂澤被后代。

2.2環境產業是關聯性很強的產業

環保產業是一個跨產業、跨領域、跨地域，與國民經濟各部門相互交叉、相互滲透的綜合性服務產業。它與第一產業、第二產業、第三產業之間均存在結合點。環境產業的正外部性特征致使其所做貢獻不易直接量化，并不能或不完全在短時間內體現在國民經濟的增長之內，例如環境改善引起的健康收益可以提高人力資源，減少醫療開支。

2.3環境產業是一個具有公益性的產業

環境產業主要從事改善生態環境、保護生態環境，避免進一步惡化的各種經營活動，提供的產品是優質生態環境，是典型的公共物品。②其發展主要依靠政府投入，環境基礎設施和公共環境服務方面的產出物消費具有非競爭性和非排他性。環境產業雖然具有一定的盈利性，但其致力于謀求社會效應，具有明顯的公益性特征。

2.4環境產業是政府行為與市場行為交互作用的產業

作為產業，必然要以市場為基礎，通過自由的市場機制實現供需平衡。但環境產業的正外部性和公益性決定了環境產業的發展必定存在政府的調控與影響，政府有理由通過公共政策等手段大力支持該產業發展。

二、以公共政策為表征的國家干預對環境產業發展的影響

為充分發揮環境產業應有的作用，更好地解決環境問題，存在著兩種手段，一種是通過市場機制，另一種便是國家干預。在一般情況下，通過市場機制解決環境問題所需要的交易成本過高，在某些條件下（如涉及后代人利益時）市場機制甚至根本無法發揮作用。所以，在發展環境產業建立循環經濟模式時，通常更多地需要國家干預。另外，上述環境產業特征中的第三、第四條也決定了國家必須采用行政的、法律的和經濟的手段來調控環境產業的發展。

而國家干預手段最明顯直接的表征便是出臺有關環境產業的公共政策的制定、執行、評估和監控。托馬斯·戴伊認為：“凡是政府決定做或不做的事情就是公共政策。公共政策從直接觀察的角度來說總是意味著政府的某種行動，尤其是拍板式的行動。正因為公共政策涉及的范圍與領域如此龐大，對社會有著極大的影響力，所以決定做或不做的事情對社會，尤其是對某些特定的利益受影響群體來說是至關重要的。”③環境產業涉及一個國家公民廣泛的利益關系，理所當然應包含在公共政策制定者考慮的范疇之內。對公共政策按照影響劃分類別，其中的調節性政策一類——即將限制和約束強加于個人或團體，減少受調節者的自由和權力，便涉及到環境產業，具體包括控制污染條例、食品和藥品管理條例等。

另外，除了官方的公共政策主體外，非官方的個人作為公共政策的主體對環境產業的發展所起的作用也不可小覷。如卡遜《寂靜的春天》提醒全世界的人關注環境的污染問題，并推動了環境保護運動的產生。由此可見，環境產業若欲呈現高速增長，從而對國民經濟結構優化產生積極的推動作用，公共政策在其過程中發揮著重要作用。

三、我國環境產業的發展現狀與政策研究

環境產業在我國的發展還處于起步階段，有許多阻礙因素導致了其發展的遲滯。尤其在環境污染中，產權不明晰帶來的負外部性，導致排污企業無法形成對環境產業產品的有效需求。排污企業給附近居民帶來損害，即產生了社會成本；但這些排污企業在核算成本時只計算自己的生產成本，完全沒有考慮到購買環境產品來減輕自己造成的污染量，從而為社會成本足額買單。簡而言之，在現有制度下，排污企業不需要為自己的負外部性承擔可觀的責任，從而也不需要花費成本購買環境產業的產品，這便阻礙了環境產業的發展。因此，“市場失靈”的存在使得環境產業的發展不能完全放任市場。在這種外部性造成的“市場失靈”即市場資源配置沒有達到經濟效率的情形下，中國環境產業的發展離不開相關政策支持，政府有必要幫助市場界定明晰的產權，以促進環境產業的發展。

1．發展環境產業與產業優惠政策

為了實現環保產業可持續發展，早在1990年國務院就發布了《關于積極發展環保產業的若干意見》（此處的“環保產業”即本文所指的環境產業），明確環境產業是防治環境污染和保護生態環境的技術保障和物質技術基礎，從而明確了環境產業在國民經濟中的地位。隨后，我國發布了《當前國家鼓勵發展的環保產業設備（產品）目錄（第一批）》、《環保產業發展“十五”規劃》、《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國環境影響評價法》、《中國21世紀初可持續發展行動綱要》、《排污費征收使用管理條例》等一系列法律、法規，并制定、修訂了一大批污染物排放標準，為新時期環境產業改革與發展指明了方向。④

2．發展環境產業與財稅政策

在中國現行的稅制中，對環境產業的稅收優惠主要有：對治理污染、保護環境、節能和資源綜合利用項目實行零稅率的固定資產投資方向調節稅；對部分資源綜合利用產品免征增值稅；對廢舊物資回收經營企業的增值稅實行先征后返70%的稅收優惠。財政部、國家稅務總局在1994年《關于企業所得稅若干優惠政策的通知》中規定：企業利用廢氣、廢水、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產的，可在五年內減征或者免征所得稅；分別在1995年、1996年對綜合利用粉煤灰、煤渣的建材產品免征增值稅，并確認該政策長期有效。由國家經貿委、國家稅務總局不斷進行修訂的《當前國家鼓勵發展的環保產業設備（產品）目錄》也確定了當前國家鼓勵發展的環保產業設備（產品）的原則。⑤

3．發展環境產業與金融政策

環境產業的發展離不開金融政策的支持。“綠色金融”是以向環境保護和治理方面提供優惠金融信貸，其目的是為了促進中國環境保護和治理事業的發展。環境產業政策要與綠色金融政策緊密結合起來，環境產業的發展要借助綠色金融，以獲得企業發展所需要的資金。通過實施貸款政策傾斜，建立清潔生產基金，采取貼現或延長還貸期限等方式，使開展清潔生產的企業優先獲得貸款權。同時，實施加速折舊政策，使原有污染嚴重的設施提前退出使用，為轉入清潔生產騰出空間。

五、政府作為公共政策主體的努力以及進一步建議

在不斷嚴峻的環境形勢面前，我國政府從可持續發展的立場出發，已充分認識到發展環境產業的重要性與必要性。不僅僅在意識形態層面，政府有關部門在實踐中也已獲得不少寶貴的經驗，下面就從江浙兩省邊界水污染案看公共政策對負外部性的矯正。

江蘇省吳江市盛澤鎮是一個紡織印染業十分發達的工業重鎮，素有“日出萬匹，衣被天下”之稱，僅鎮區就有規模較大的印染企業27家。然而，發達的印染業卻是以犧牲環境為代價的。這27家印染企業日排放廢水量竟超過10萬噸，年污水排放量最高時甚至達9000萬噸。這些廢水都被無情的排入一條叫麻溪江的河中，而麻溪江位于盛澤鎮與浙江省嘉興市秀洲區王江涇鎮之間。由于盛澤鎮位于麻溪江的上游，因而大部分污水就從盛澤順流而下，通過麻溪江被排入了王江涇鎮。污水不僅對漁業資源、農業生產造成重大影響，而且使這一區域民眾的生存環境遭到了極大破壞。由于污染橫跨兩省邊界，涉及地方經濟利益，加之管理體制不順，以致此后幾年盛澤印染污水侵害的問題都沒有得到妥善解決。

在經由兩地政府協調、訴諸法律等多種手段的努力之后，一個市場化的“盛澤水處理發展有限公司”的成立打破了僵局。吳江市政府在學習了有關環境產業的發展理論和先進經驗之后，決定對印染企業的污水處理設施實施產權剝離，成立上述公司對鎮區7座污水處理廠實行統一管理、統一運行。在理清盛澤鎮和每個企業污水處理資產與“有償排污權”的“家底”之后，吳江市便投入了實質性操作。他們用27家企業共同擁有的價值1.8億元的7座污水處理廠資產，分別置換各個企業的排污權，而資產剩余部分則全部入股。這樣，通過試行“有償排污權”制度，盛澤水處理發展有限公司便成了7座污水處理廠的最大股東，而27家印染企業也變成了小股東。這樣，不僅實現了環保設施產權的徹底剝離，而且成功鏟除了“治理管理與排污是一家”的痼疾。⑥

盛澤鎮政府通過不斷完善市場化管理運作機制，不僅有效解決了政府環保資金投入不足的問題，而且實現了排污與治污相分離。排污企業交納污水處理費，水處理發展有限公司負責處理污水，環保部門負責監管，做到三者分離，各負其職，改變了污水處理企業“白天是警察，夜間是小偷”的狀況，強化了相互監督，確保了達標排放。

那么，如何使得公共政策在中國環境產業發展過程中更有效地發揮作用呢？對此，我們應盡快制定促進環境產業市場轉化和產業發展的政策體系：1.根據我國環境法規執行不力制約著環境產業市場需求增長的現實，完善法律法規，提高違法成本，加大執法力度，強化監督約束。2.建立投融資激勵機制，運用價格優惠、稅收減免等政策刺激手段實現環境投融資主體多元化、渠道多樣化。3.制定規范環境產業市場秩序的政策，通過運用可交易許可證等制度載體促進環境市場規范、有序發展。4.制定相關經濟政策，適時開征環境稅以及碳稅以建立環境基金，適當降低產業領域內小型企業的信貸門檻。5.“走出去”與“請進來”相結合，引導國內企業積極開拓國際環境市場，為環境產品和環境技術出口創造條件；創造良好的投資環境以吸引外商，引進國際上高精尖的環保技術。

盡管一直在高速增長，但是中國的環境產業與世界發達國家相比仍然存在明顯的差距。中國環境產業需要在大力發展循環經濟和低碳經濟、節能環保作為基本國策進入新的發展時期的背景下，優化結構、擴大規模、提升產業競爭力以積極應對來自發達國家環境產業的沖擊。

參考文獻：

[1]徐波.中國環境產業發展模式研究[M].北京：科學出版社，2010

[2]孫多勇.公共管理學[M].湖南：湖南人民出版社，2005

[3]劉玉浦.公共管理與和諧社會[M].北京：中央編譯出版社，2005

[4]王叢虎.公共管理案例分析[M].北京：中國人民大學出版社，2007

[5]陳潭.公共政策案例分析[M].北京：社會科學文獻出版社，2008

[6]郭建斌，黃海峰，高農農.環保產業與循環經濟[M]北京：中國輕工業出版社，2010

[7]朱柏銘.從江浙兩省邊界水污染案看負外部性的矯正[N]中共浙江省委黨校學報，2006年11月15日

①劉玉浦主編.公共管理與社會和諧，中央編譯出版社2005年版，第253-254頁。

②徐波.中國環境產業發展模式研究，科學出版社2010年版，第39頁

③孫多勇主編.公共管理學，湖南人民出版社2005年版，第96頁

④⑤郭建斌，黃海峰，高農農主編.環保產業與循環經濟，中國輕工業出版社2010年版

⑥朱柏銘.從江浙兩省邊界水污染案看負外部性的矯正，中共浙江省委黨校學報，2006-11-15